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论法律规范合宪性审查的体系化
发布时间: 2020/12/4日    【字体:
作者:朱学磊
关键词:  法律规范 合宪性审查  
 
 
摘要: 针对法律规范合宪性审查主体的范围,理论界和实务界出现了一元论与多元论的观点对立。究其原因在于,尽管相关立法对法律规范从制定到实施的各个阶段均规定了合宪性审查义务,但各级立法主体该如何履行该义务却并不明确。以行为内容而非主体身份为依据来定义合宪性审查,可以发现多元论是比一元论更为合理的主张。在此基础上,可以将多元主体的审查行为分为三个层次:各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查,它们构成了体系化的法律规范合宪性审查工作机制。从体系化的视角来看,我国的法律规范合宪性审查工作还有较大发展空间。
 
一法律规范的合宪性审查主体:一元还是多元?
 
党的十九大以来,合宪性审查已经成为我国宪法实施的重要方式,对各类法律规范的审查则是重中之重。宪法权力结构决定了我国应当构建“非司法”的合宪性审查体制,法律规范的合宪性将主要依靠立法系统内部的自我审查。但应当由哪些立法主体进行审查,目前尚未有定论,由此形成了合宪性审查的主体之争。
 
2018年第五次修宪之后,全国人大法律委员会变革为宪法和法律委员会。全国人大常委会以决定的方式将“推进合宪性审查工作”确定为宪法和法律委员会的职责。据此,理论界和实务界形成了“审查主体一元化”的主张。一元论者认为,我国合宪性审查的主体只限于全国人大常委会;其他立法主体在制定法律规范过程中,凡是涉及宪法有关规定该如何理解、如何适用的,应当事先经过全国人大常委会审查;法律规范生效后,其他立法主体对其合宪性存在疑问的,也应当一律提交给全国人大常委会,由宪法和法律委员会进行审查。一元论者的观点主要是规范分析的结果。因为合宪性审查需要解释宪法,而宪法解释权属于全国人大常委会,所以合宪性审查主体只能是全国人大常委会。
 
与一元论的观点相对,有学者认为,审查主体多元化是更为可取的方案。全国人大常委会在合宪性审查中的作用固然重要,但同时也要充分发挥其他立法主体的审查能力。比如,地方人大及其常委会应当担负起保证宪法实施的职责,就地消化违宪行为。其主要理由在于,我国地方立法存在多元性、差异性等特征,很难由中央按照“一刀切”的方法进行统一审查;要求其他立法主体参与审查工作将有利于减轻全国人大常委会的负担,使其能够专门处理重大违宪问题,同时也符合宪法第3条“发挥地方的主动性、积极性”的要求。整体来看,多元论者主要从功能主义角度论证多元化的积极意义,但它能否在现行法律规范体系内得到证成,还有待进一步解答。
 
本文支持多元论的基本立场,认为全国人大常委会之外的其他立法主体也可以成为合宪性审查主体。在此基础上,本文进一步提出,应当以体系化的方法来理解我国法律规范合宪性审查的实践。所谓体系化,是指发现相关事物、揭示不同事物间的联系并使其成为一个整体的过程。在法学领域,作为基本的思维方式,体系化要求尊重实定法规范,对其进行整体把握并探究规则间的内在关联,从而形成一套稳定的法律秩序。运用体系化方法来分析法律规范的合宪性审查工作,将有助于揭示现有的各种零散化、碎片化的合宪性审查行为,发现其相互关联并加以整合,推动形成一套体系化的合宪性审查工作机制。
 
围绕上述目标,本文以下将首先梳理我国法律规范合宪性审查的现实图景,分析审查主体之争出现的原因,以作为后续讨论的基础;其次,分别从理论、规范和功能层面,论证多元论是比一元论更为合理的主张;再次,对多元化的审查主体进行正面建构,推动其向体系化迈进;最后讨论体系化视角之下法律规范合宪性审查工作的发展空间。
 
二法律规范合宪性审查之现实图景
 
准确把握法律规范合宪性审查的现实图景是讨论审查主体范围的前提。这是因为,我国发展合宪性审查制度不是另起炉灶,而是建立在既有规范和制度资源的基础之上。关于审查主体的主张只有与既有规范和制度相协调,才是真正切实可行的方案。
 
在理想状态下,不同层级的法律规范之间应当存在一个合宪性传导链条,合宪性问题只存在于法律层面,其他规范经过法律的传导获得合宪性并因此仅具有合法性问题。但如此纯粹的合宪性传导链条在我国并不存在,除法律之外,其他各种类型的规范均存在接受合宪性审查的必要。为了确保法律规范的合宪性,《立法法》及相关规范采取了过程控制的方法,在法律规范从制定到实施的各个阶段均规定了不同主体的合宪性审查义务,使我国的法律规范合宪性审查呈现出较为复杂的图景。
 
从现有规定来看,对法律规范的合宪性审查主要存在于以下几个环节。第一,起草和审议草案阶段的合宪性审查。《行政法规制定程序条例》要求国务院法制机构审查送审稿“是否符合宪法和法律的规定”;《规章制定程序条例》要求政府法制机构审查送审稿是否符合宪法规定;《军事法规军事规章条例》规定中央军委法制机构、各单位法制工作部门应当审查军事法规草案“是否与上位法相抵触”,其中必然包含是否与宪法相抵触的问题。第二,批准草案阶段的合宪性审查。省级人大常委会在批准设区的市人大及其常委会制定的地方性法规时,应当审查其是否与宪法相抵触;部分自治区的立法条例规定,自治区人大常委会在批准自治州和自治县制定的自治条例和单行条例之前,应当审查它们是否合宪。第三,备案阶段的合宪性审查。所有报送全国人大常委会备案的法律规范,全国人大有关专门委员会以及全国人大常委会工作机构可以主动审查其是否“同宪法和法律相抵触”;根据党的十八届四中全会提出的“备案审查全覆盖”要求,各地方陆续制定了规范性文件备案审查规定,要求人大常委会审查规范性文件是否符合宪法。第四,法律规范实施过程中的合宪性审查。在中央层面,针对已经生效的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,《立法法》第99条第1款规定了“五大主体”的审查要求权,第2款规定了其他国家机关和社会团体、企业事业组织或公民的审查建议权。在地方层面,多数省份的地方立法条例或规范性文件备案审查条例参考了《立法法》的上述规定,允许县级以上政府、法院和检察院针对本级人大常委会负责备案的规范性文件提出审查要求,设区的市和县级人大常委会可以针对上一级人大常委会负责备案的规范性文件提出审查要求,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以提出审查建议。
 
然而问题在于,尽管上述各个阶段的合宪性义务真实存在,但各级立法主体应当如何履行该义务却并不明确。这正是审查主体一元论和多元论发生分歧的关键所在。按照一元论的观点,全国人大常委会之外的其他立法主体的义务仅限于发现和提交,即发现法律规范中可能存在的合宪性问题并提交给全国人大常委会审查处理。而在多元论者看来,现有规定不仅要求其他立法主体发现合宪性问题,而且要求它们采取诸如撤销、改变、不予批准、不予备案等措施,直接影响乃至决定法律规范的效力。如前所述,一元论和多元论者分别从规范和功能维度来论证本方观点的合理性。对此应当看到,面对审查主体范围这一法律规范合宪性审查的核心问题,任何单一维度的立论都难免有失偏颇,因而需要更加全面且深入的分析。有鉴于此,本文接下来将分别从理论、规范和功能维度论证多元论是比一元论更合理的主张。
 
三合宪性审查主体多元化的基础和依据
 
(一)宪法理解与宪法解释均可作为合宪性审查的依据
 
在讨论合宪性审查的依据时,对合宪性审查的定义颇为关键。如果以主体身份为定义标准,那么合宪性审查便是拥有宪法解释权的主体审查其他法律规范是否符合宪法的行为,据此必然得出审查主体只能是全国人大常委会的一元化主张。但当前这只是一种学理解读而非官方的权威定义,其仍然有争论的空间。更重要的是,此种定义会使那些同样依据宪法来评价和判断法律规范效力的审查机制被忽视,导致片面认识宪法对法律规范制定和实施过程的真实影响。例如,某省人大常委会在对本省政府规章进行备案时,认为其符合宪法和法律规定而予以备案,在此过程中,该省人大常委会之所以能够得出政府规章合宪的结论,必然是因为考察了规章与宪法的一致性。此时如果以主体身份为定义标准,诸如此类行为就无法被纳入合宪性审查范畴,遗漏了宪法发挥作用的情形。因此,本文将根据行为的内容来定义合宪性审查,认为它是审查主体判断法律规范是否符合宪法的过程。作出此种判断的审查主体并非一定要有宪法解释权,它们自身的宪法理解同样可以作为依据。
 
一般认为,宪法理解是指“对宪法规范所表达的内容和具有的意义进行的认知、思考和感受”。它具有以下特征:第一,在来源方面,宪法理解以人的主观认识能力为基础,无需得到宪法或法律的授权。第二,在主体方面,宪法理解的主体是广泛的、不特定的,国家机关、社会组织乃至个体公民都可以提出自己的宪法理解。第三,在效力方面,宪法理解主要存在于主体的思维活动以及不同主体间的交流讨论中,通常不具有法定约束力,主要依附于主体的身份发挥作用。第四,在作用方面,宪法理解能对主体的行为产生深刻影响。深厚的宪法思维和良好的宪法意识有助于立法者制定合乎宪法目的与价值的良法与善法;相反,如果立法者没有正确地理解宪法,那么其制定的法律规范很可能被认定为违宪。由此可知,宪法理解不是权力,而是一种宪法意识和思维方式,普遍存在于各级立法主体行使制定、批准、备案和审查等权力的过程之中。起草者会根据其对宪法的理解填充法律规范的具体内容,批准者、备案者和审查者也会根据自身的宪法理解来判断法律规范是否超出了宪法设定的边界。这种在宪法理解的指导和支配下作出的行为也是合宪性审查,可称之为以宪法理解为基础的合宪性审查。
 
和宪法理解相比,宪法解释的特殊性在于,它以宪法理解为基础,因为在逻辑上“解释根植于理解,是理解的发展和实现”;同时它又是最权威的宪法理解,因为它以宪法解释权为后盾,由宪法规定的专门主体作出。我国宪法把宪法解释权赋予了全国人大常委会,因此只有全国人大常委会可以作出以宪法解释为基础的合宪性审查。由此,全国人大常委会在合宪性审查工作中便具有了两种身份。一方面,它是立法主体,依据自身的宪法理解制定法律,对部分下位阶规范进行批准和备案;另一方面,它也是宪法解释主体,针对国家机构、公民或组织提出的合宪性审查要求和建议,依据宪法赋予的宪法解释权对宪法的含义作出权威论断。应当看到,在全国人大常委会尚未正式作出宪法解释的背景下,区分上述两种身份确有难度。然而从长远来看,这种区分仍然有必要。理由在于,虽然同样由全国人大常委会作出,但通过立法表达出的宪法理解和通过行使释宪权作出的宪法解释,在效力上存在差异。宪法理解的效力只能等同于一般的法律,但宪法解释的效力却“低于宪法典,高于普通法律”。值得注意的是,党的十九届四中全会提出了“落实宪法解释程序机制”的要求,由此可以预见,全国人大常委会两种身份的区别在今后将会以更加明确的形式体现出来。
 
综上,我国在立法领域事实上存在两种性质的合宪性审查。一种以宪法理解为基础,在本质上属于立法权的一部分,存在于法律规范的起草、批准、备案等各个阶段;另一种以宪法解释权为基础,其主体只限于全国人大常委会,主要存在于全国人大常委会回应合宪性审查要求和建议以及其他必要的情形中。总之,宪法理解和宪法解释均可作为法律规范合宪性审查的依据,各级立法主体开展合宪性审查工作并不以拥有宪法解释权为前提。
 
(二)承认其他立法主体开展合宪性审查的规范空间符合公法逻辑
 
按照“法无授权即禁止”的公法逻辑,立法主体进行合宪性审查的规范前提是拥有宪法或法律的授权。照此逻辑,由于宪法或法律没有明确规定其他立法主体有权进行合宪性审查,所以它们理应被排除在外。然而如前所述,合宪性审查成为何种性质的行为,取决于其依据的是审查主体的宪法理解还是宪法解释权。如果依据的是宪法解释权,那么当然只能由全国人大常委会进行审查。但如果依据的是宪法理解,那么前文所梳理的诸多规范便是其他立法主体开展合宪性审查的基础,它们要求其他立法主体在制定、批准和备案等阶段进行合宪性审查并根据审查结果决定法律规范的效力。
 
从反面来看,否认其他立法主体进行合宪性审查的规范空间将推导出有悖法治发展目标的结论。根据前文的梳理,至少存在以下三种情形,要由其他立法主体审查法律规范的合宪性。第一,在制定法律规范的过程中,设区的市以上的政府法制机构、设区的市以上的地方人大及其常委会、中央军委法制机构等都会审查立法草案是否符合宪法规定。第二,省级人大常委会在批准设区的市人大及其常委会制定的地方性法规的过程中,自治区人大常委会在批准自治州和自治县人大及其常委会制定的自治条例和单行条例的过程中,均要判断它们是否合宪。第三,国务院、省级人大常委会、省级人民政府、设区的市人大常委会分别在对地方政府规章进行备案的过程中,也需对报备规章的合宪性作出判断。否认上述各类主体合宪性审查权的结果是,它们在行使权力的过程中,要么回避对相关法律规范的合宪性审查并以合法性审查取而代之;要么将起草、批准、备案等各个环节所有涉及合宪性审查的工作全部交给全国人大常委会处理。前者将进一步强化我国业已存在的合法性审查“阻滞、抵消或者替代合宪性审查”的趋势,后者则会冲击乃至改变我国当前的立法体制,可能“引起国家政权机关体系的混乱”,背离通过多层级立法发展地方民主、促进地方治理的初衷。
 
当然,承认其他立法主体的合宪性审查权并不代表全国人大常委会对其他立法主体在起草、批准和备案等阶段的审查行为无法产生任何影响。例如,《立法法》很早就建立了“询问答复制度”,其他立法主体可以将其在立法过程中遇到的合宪性审查难题提交给全国人大常委会法工委,由后者进行研究并作出答复。又如,建立某种形式的合宪性咨询机制以方便全国人大常委会向其他立法主体提供指导与建议,也被视为我国合宪性审查“破局”的一种方式。但无论是“询问答复”还是“合宪性咨询”,它们都应当以尊重其他立法主体的立法权为前提,而不宜直接以全国人大常委会的答复与建议取而代之。由于宪法理解内在于立法权中,只要各级立法主体的立法权没被取消,它们的宪法理解就可以继续发挥影响,全国人大常委会的答复与建议只能起到协助作用。
 
(三)审查主体多元化有利于降低全国人大常委会的审查负担
 
档案资料表明,在1982年宪法颁布初期,彭真在谈到如何处理违宪行为时,将违宪行为分为“大违”“中违”和“小违”,认为全国人大常委会难以处理所有违宪行为,进而指出,“一般的违宪行为,由各地方、各部门、各方面及时处理、纠正”“全国人大和它的常委会主要是对那些有关国家安危、国计民生的重大违宪事件,进行监督”。彭真的论断表达出对全国人大常委会合宪性审查能力的隐忧。宪法和法律委员会成立之后,主要承担起“推进合宪性审查工作”的职责,但它能否从容处理所有的审查需求同样存疑。第一,如前所述,法律规范合宪性审查的对象非常广泛,由此产生的审查需求不可小视。第二,根据全国人大常委会的决定,“推进合宪性审查工作”只是宪法和法律委员会的职责之一,此外其还要承担“推动宪法实施”“开展宪法解释”“加强宪法监督”“配合宪法宣传”等任务,总体来看也并不轻松。第三,和其前身法律委员会相比,宪法和法律委员会的人员结构没有发生明显变化,只有少数委员具有宪法或相近学科的知识背景。随着全国人大常委会法工委宪法室的成立,宪法和法律委员会的专业能力得到补强,但同时也会因为审查权力在全国人大常委会内部逐级下沉而加剧对其民主正当性的质疑。因此,高度集中的合宪性审查体制很有可能成为全国人大常委会难以承受之重。
 
针对上述问题,充分发挥各级立法主体的审查能力就颇为必要。一方面,这将有利于及时处理违宪的各类法律规范,只把那些需要诉诸更高立法权威或者宪法解释权的合宪性问题留给全国人大常委会,降低其审查负担。另一方面,针对某些争议较大的合宪性问题,各级立法主体在审查过程中可能表达出多种理解和认知,由此形成具有竞争性的解决方案,可以为全国人大常委会在必要时解释宪法并作出最终审查决定而积累资源。
 
四从多元化迈向体系化:法律规范合宪性审查的三个层次
 
以多元审查主体为基础,我国法律规范合宪性审查工作可以分为三个层次:各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查。它们除了有不同的审查主体,在行为性质、规范依据、法律效力等方面也存在差异。逐一讨论各层次的审查活动,可以发现我国法律规范合宪性审查工作的体系化面向。
 
(一)各级立法主体的初始审查
 
所谓初始审查是指各级立法主体在起草、批准和备案过程中进行的合宪性审查。它以各级立法主体的宪法理解为依据,在其行使立法权的过程中被表达出来,并因此具有规范效力。
 
就其性质而言,各级立法主体的初始审查是根据自身的宪法理解来判断法律规范是否合宪并予以表达的思维和行为模式。作为一种思维模式,强调各级立法主体在行使立法权或立法监督权的过程中应当把宪法作为重要的参考标准,衡量相关法律规范与宪法的一致性。众所周知,中共十八大以来,党愈发强调法治思维在治国理政中的重要作用。作为治国安邦的总章程,宪法理应成为法治思维的根本遵循,因此各级立法主体在法律规范的立、改、废、释之前应当更主动地考察它们与宪法的关系。作为一种行为模式,它要求各级立法主体应当通过必要的方式将其审查结果表达出来,并且应当说明理由,在提高审查决定可接受性的同时促进不同宪法理解之间的对话。
 
从规范维度来看,各级立法主体的初始审查不是可有可无的选项,而是各级立法主体应当承担的宪法和法律职责。《宪法》第5条第3款关于“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定虽然是一条禁止性条款,但它事实上要求各级立法主体积极采取措施确保法律规范的合宪性。根据《宪法》第5条第4款的规定,遵守宪法和法律是一切国家机关的义务。作为国家机关的组成部分,各级立法主体应当在立法过程中遵守宪法。《宪法》第99条关于“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的规定,为地方各级人大设定了双重职责:既要通过立法发展宪法,将宪法在本地区具体化,也要对其边界进行控制,确保地方立法符合宪法。上述宪法条款对法律规范合宪性的要求被下位阶规范反复重申。作为规范立法活动的专门性法律,《立法法》要求“立法应当遵循宪法的基本原则”。此外前文提到,《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《军事法规军事规章条例》以及多数省级地方立法条例和规范性文件备案审查条例等,均要求立法主体在起草、批准和备案等环节确保法律规范符合宪法。由此,宪法对立法活动的调控作用通过各类规范的重申而渗透到不同类别、不同层级的法律规范以及立法活动的各个环节,形成了关于初始审查的规范体系,使合宪性审查成为各级立法主体不可推卸的宪法和法律义务。
 
初始审查的结论一经作出,便在立法主体的立法权所能调整的范围内具有了相应的法律效力。一方面,由于各级立法主体在宪法秩序中的关系有所不同,它们作出的审查结论的效力会存在差异。具体而言,各级立法主体之间的宪法关系主要包括三种:其一,人大对其常委会、上级政府对下级政府、国务院对其组成部门的领导关系;其二,上级人大对下级人大的指导关系;其三,人大及其常委会对同级政府的监督关系。在领导关系中,领导者既可以对被领导者的审查结论作出否定性评价,也可以用自己的审查结论直接取而代之。前者在制度形式上表现为“撤销”,后者表现为“改变”。在指导和监督关系中,指导者和监督者通常只能通过“撤销”的方式对被指导者和被监督者的审查结论作出否定性评价。另一方面,在没有领导、指导或监督关系的立法主体之间,审查结论的效力没有高低之分。
 
(二)宪法和法律委员会的复核审查
 
所谓复核审查,是指针对各级立法主体在初始审查时没有发现和没有解决的合宪性争议,由宪法和法律委员会进行调查研究并提出解决方案的行为。它是宪法和法律委员会开展合宪性审查工作的主要方式。一般而言,法律规范在经过起草、批准和备案等环节的审查之后,出现违宪问题的概率已大为降低。但同时也要看到,各级立法主体在初始审查时解决合宪性争议的能力终归是有限的,使得宪法和法律委员会的复核有其必要。
 
一方面,法律规范在备案过程中,不同备案主体对其是否合宪的判断可能存在不一致。例如,根据《立法法》第98条,接受地方政府规章备案的主体包括同级人大常委会和国务院,对于设区的市和自治州而言还包括省、自治区的人大常委会和政府。按照“有备必审”的要求,上述主体在备案时应当对规章是否合宪作出判断。如果国务院和地方人大常委会得出了不同的结论,就需要诉诸第三方进行裁决。
 
另一方面,已经生效而正在运行中的法律规范同样可能存在与宪法相抵触的情形。有多重因素可以造成这一局面:第一,法律规范的起草、批准和备案的主体水平有限,没有发现或者预见其中存在的违宪情状;第二,前述主体怠于履行职责,导致违宪的法律规范得不到纠正。第三,来自立法主体外部的力量影响有限。针对可能与宪法相抵触的法律规范,《立法法》第99条允许“五大主体”提出审查要求并允许其他组织或公民提出审查建议,然而,本条规定只适用于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,不能覆盖所有的合宪性审查对象。再者,“五大主体”同样有可能怠于履行此项职责,而其他组织或公民的审查建议在程序上要经过全国人大常委会工作机构的研究过滤,降低了其发挥作用的可能。
 
我国虽然实行多层级的立法体制,但从《立法法》关于立法适用的规定可以看出,该法在立法争议的解决方式上预设的基本逻辑是:立法者的层级越高,立法能力越强,因而越有资格作为纠纷的裁决者。作为国家最高立法机关的专门委员会,宪法和法律委员会也被嵌入这套逻辑中,被赋予与其地位相适应的功能期待。就此而言,各级立法主体的初始审查中存在的缺陷与不足可以通过宪法和法律委员会得到弥补,“推进合宪性审查工作”被列入宪法和法律委员会的职责范围便是印证。此项职责究竟该如何展开尚有待权威决断,但从制度设计的科学性的角度看,宪法和法律委员会针对法律规范的复核审查应当有的放矢,直面各级立法主体在初始审查中存在的问题,形成应对方案并予以及时处理。
 
根据问题的来源不同,宪法和法律委员会的复核审查程序可以主动或被动开启。被动开启的审查程序主要包括以下三种情形:第一,各级立法主体在初始审查过程中遇到关于宪法的疑难问题无法解决,需要宪法和法律委员会研究答复;第二,不同立法主体针对同一法律规范是否合宪的判断出现异议,提交宪法和法律委员会裁决;第三,公民或组织对法律规范的合宪性存在疑问,请求全国人大常委会予以审查,此项任务一般也由宪法和法律委员会承担。主动开启的复核审查同样可以归纳为三种情形:第一,全国人大常委会认为其他立法主体对宪法与法律规范关系的认识存在不当之处,需要予以纠正;第二,全国人大常委会认为不同地区的法律规范对宪法的规则、原则与精神理解不一致,有必要予以统一;第三,有必要进行主动审查的其他情形。
 
需要注意的是,受全国人大常委会双重身份的影响,宪法和法律委员会在合宪性审查工作会发生身份重合问题。具体而言,其一,全国人大常委会的立法草案需要交给宪法和法律委员会统一审议,此时宪法和法律委员会的行为在性质上属于立法主体的初始审查,尚不存在复核审查的必要。其二,由全国人大常委会制定、批准和备案的法律规范,可能在适用过程中因为出现合宪性争议再次被提交给全国人大常委会处理。在此情形下,系争法律规范的初始审查和复核审查均由宪法和法律委员会负责,会出现“自己审查自己”的外观。然而应当看到,宪法和法律委员会的初始审查以宪法理解为基础,适用的是一般立法程序;而复核审查则以全国人大常委会的宪法解释权为基础,需要适用更为严格的程序,如此方能化解因身份重合而引发的正当性疑问。
 
最后,宪法和法律委员会复核审查的结论只是一份建议书而不具有法律效力。但是,通过全国人大常委会的决定可知,宪法和法律委员会将是全国人大常委会“解释宪法,监督宪法实施”职责的实际承担者,由其作出的审查结论将极大影响乃至决定全国人大常委会最终作出的具有法律效力的审查结论。
 
(三)全国人大常委会的终局审查
 
所谓终局审查,是指全国人大常委会对法律规范是否合宪作出最终决定并予以宣告的行为。终局审查主要面向已经生效的法律规范。由于立法过程已经结束,立法权的行使已经完结,此时如果出现针对法律规范合宪性的质疑,就需要启动全国人大常委会作为释宪者的身份,以宪法解释权为依据来解决争议。
 
虽然宪法和法律委员会是“解释宪法,监督宪法实施”职责的实际承担者,但仍然有必要将全国人大常委会的审查作为一个独立的层次。这是因为:其一,全国人大常委会的决定只是明确了在其内部承担审查职责的具体机构,关于该职责是否真正落实到位的评价,仍然要由作为整体的全国人大常委会来承担。为此,全国人大常委会有必要采取措施审视自身宪法职责的落实情况。其二,前已述及,宪法和法律委员会的审查结论在性质上只是一份建议书,只有得到全国人大常委会的背书,才能升级为一项法律决定。对于宪法和法律委员会的审查结论,全国人大常委会未必会照单全收,必要时会对其再次进行审查。
 
落实到制度层面,处理好宪法和法律委员会与全国人大常委会的关系是终局审查良好运行的关键。为此,既要避免出现宪法和法律委员会影响力不足的问题,又要防止其影响力的膨胀而导致全国人大常委会被架空。对此一个可以考虑的办法是,要求宪法和法律委员会以投票的方式得出审查结论。对于投票结果反映出宪法和法律委员会内部争议不大的合宪性问题,全国人大常委会只进行形式审查即可对外发布审查结论;对于宪法和法律委员会内部争议较大,或者全国人大其他专门委员会对宪法和法律委员会的审查结论有异议的,应当由委员长会议决定提交全国人大常委会,由常委会会议对系争问题进行实质审查并作出结论。
 
全国人大常委会的终局审查在形式上可以体现为一项决定,其效力等同于全国人大常委会制定的法律。为了维护法秩序的安定性,应当限制终局审查决定的追溯力。被宣告违宪的法律规范从终局审查决定生效之日起不再具有法律效力,与其相关的其他法律规范也应作出相应调整。如果当事人根据被宣告违宪的法律规范产生了权利义务关系且该关系已经终结,那么就不应当受到被宣告违宪的法律规范的影响。
 
综上,各级立法主体的初始审查以宪法理解为基础,依靠各级立法主体的立法权而运作,是它们履行宪法实施义务的具体方式。宪法和法律委员会的复核审查的一端连着各级立法主体,为初始审查提供必要指导;另一端连着全国人大常委会,为其作出终局审查决定提供参考。全国人大常委会的终局审查以宪法解释权为基础,是法律规范合宪性审查工作的最后一环。以上两种性质、三个层次、多个主体的合宪性审查前后衔接,构成了如下图所示体系化的法律规范合宪性审查工作机制。
 
结语法律规范合宪性审查体系化的发展空间
 
本文的分析表明,除了全国人大常委会以及宪法和法律委员会,其他立法主体同样可以成为合宪性审查主体。对法律规范合宪性审查工作进行体系化建构的意义就在于,进一步明确各级立法主体在合宪性审查工作中的角色和地位,在尊重宪法和法律秩序的条件下,充分发挥各级立法主体的合宪性审查能力,从而提高法律规范体系的合宪性。然而,理论建构不等于制度现实。从体系化视角出发,可以发现我国的法律规范合宪性审查工作还存在较大提升空间。第一,尽管各种类型的法律规范都可能成为合宪性审查对象,但如何把合宪性问题从合法性问题中提炼出来,目前还缺少可供参考的标准。第二,为了防止各层次的合宪性审查特别是各级立法主体的初始审查流于形式,应当进一步明确各级立法主体的合宪性审查义务,同时通过强化说理等方式督促其提高审查能力。第三,提高各层次合宪性审查的回应性、透明性和时效性,实现不同层次审查工作的有机衔接。借鉴《立法法》第99条以往实施效果不佳的教训,应当要求各级立法主体提高对合宪性审查请求的回应性,应当将审查结果及时公之于众。在不同层次审查的合宪性审查之间,应当健全沟通与协调机制,在尊重彼此权力边界的同时确保宪法的统一适用。
 
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