税费改革以来，一个老问题更加凸显出来，绝大多数乡镇政府合法的财政收入不足供养吃财政饭的干部，更不用谈公共品服务了。于是乡镇行政体制改革成为了时下农村改革的焦点问题。
一、历次乡镇机构改革失败的原因是官方权力强化，民间权力弱化
改革开放20多年来，仅中央就部署过三次乡镇机构改革，改革的目的就是要精简机构和人员，促进农村经济发展和社会稳定。但是，三次都没有取得预计的效果，相反，每次都是机构改大了，人员改多了。一般认为是没有抓住转变职能这个关键，笔者认为转变职能不是真正的关键，真正的关键是要转变体制，由官本位体制转变为民本位体制，核心是过剩的官方权力要退出乡村社会。如果过剩的官方权力不退出，庙就拆不了，和尚就走不开。
回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的；地方政府从自己的利益出发，采取“上有政策、下有对策”应付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱；每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越多了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。农民发展经济，20世纪80年代初期基本没有部门收费，到了20世纪90年代，农民发展经济被管得死死的，针对农民发展经济的收费多达数百项，这是最有力的证明。转变职能是关键，怎么转变呢？当然是将收刮职能转变为服务职能。转变体制则是关键的关键，怎么转变？当然是变官本位体制为民本位体制。要想实现这种转变，只有两种可能。一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治；二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆。可惜的是，每次全国性的轰轰烈烈的机构改革都是一次官家“抢银子、甩包袱”民间“套绞索、背包袱”的过程。
二、乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治
乡镇体制改革的终极目标是什么？回答这个问题意义很大，至少可以保证改革朝着正确的方向前进而不至于走弯路。20世纪90年代的乡镇机构改革走弯路，就是因为没有明确乡镇体制改革的终极目标，这是一个教训。
中国农村改革改什么？开放放什么？中国农村改革开放到底走向何方？农村到底要建立一个什么样的经济政治制度呢？如果说在20世纪80年代初期是“摸着石头过河”，那么，邓小平1992年南巡讲话后，彼岸已在我们眼前。改革就是要革除“高度垄断的经济体制和高度集权的政治体制”的弊端；开放就是要对内和对外开放国营垄断经营的领域，总的目标是建立“市场经济、民主政治、法制国家”。在一个高度计划和高度集权的体制下，构成农村社会的三大基本要素即农民、基层组织和基层政府，都在严格的管制之中，整个乡村社会缺乏活力和效率。改革的必然逻辑过程就是：放活农民、放活农村组织、放活乡镇政府。
假如我们肯定改革就是要革除旧体制的弊端，那么，乡镇行政体制改革就必须按照农村改革必然的逻辑进行下去——在进一步扩大农民权益，努力提高农村组织化的同时，积极稳步推进乡镇自冶。
三、重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”的改革方针是乡镇体制改革的关键
20世纪80年代的农村改革是群众主导的，20世纪80年代的中央一号文件基本的调子都是“尊重人民群众的首创精神”，“鼓励敢闯、敢冒、敢试、敢为人先的改革精神”，“坚持三个有利于的改革标准”。但20世纪90年代的农村改革却是官方主导的，中央文件基本的调子是“坚决禁止、一律不许”，“稳定压倒一切”，“和中央保持高度一致”。
20世纪80年代的农村改革鲜明的特点就是相信群众、依靠群众、以民为本。20世纪90年代的农村改革走的是精英路线，鲜明的特点是专家设计、以官为本。20世纪80年代没有人担心农民会造反，20世纪90年代农村改革总有人担心农民会造反，“稳定压倒一切”成了反改革的钟馗，“稳定”压倒了改革。谁的“稳定”？维护什么样的稳定？实际上是为了官本位体制的利益固化。
“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”就是以民为本。如果一切从人民群众的根本利益出发，我们担心农民造反吗？我们不担心农民造反，才能做到相信群众、依靠群众。以民为本的改革，是人民群众主导的改革，是为了最广大人民群众的根本利益的改革，只有这样的改革才能聚积起无穷无尽的动力，这样的改革才能成功。
中国这么大，各地的情况千差万别，不能指望什么人设计出万能的乡镇体制模式和操作范式。改革需要“尊重人民群众的首创精神”、“鼓励敢闯、敢冒、敢试、敢为人先的改革精神”。对一线冒出来的改革实践，要鼓励、要支持、要总结；对一线的改革人物要爱护、要保护、要重用。担心改革、害怕改革，说明官本位占了上风；限制改革、压制改革，说明我们走到了人民利益的对立面。
现在乡镇体制改革实际存在两种力的较量和两个体制的选择：两种力量就是官方权力和民间权力，两种方向就是官本位体制和民本位体制，上个世纪的改革实践证明：“以民为本”，人民主导改革，改革就会成功；“以官为本”“精英”主导改革，改革必然失败。
重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”改革方针，是推进乡镇体制改革深入健康发展的关键。对此，中央应该有一个正确的选择。
四、果敢推倒第一块多米诺骨牌——取消农民负担，是推倒官本位体制的突破口
农民负担既是乡镇收刮体制存在的理由，又是乡镇收刮体制存在的经济基础。收刮体制的存在既是官本位体制的存在理由，又是官本位体制存在的经济基础。只要官本位体制存在，民主就容易成为欺骗人民的招牌，法制就容易成为桎梏人民的工具，市场就容易成为权力和资本合谋的平台；只要官本位体制存在，中央转移支付的资金就难以用到老百姓身上，公共财政就难以建立起来，服务型政府是一个无法兑现的白条，建立公民社会就是一个无法实现的目标。
《我向总理说实话》由陕西人民出版社于2009年出版。李昌平在书中展现了中国“三农”问题的典型案例，折射出基层农村改革的真实情况。
取消农民负担后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性了，向上级争取资源是乡镇政府和民众的共同目标，向上级争取资源的理由是为本乡人民服务。取消农民负担后，收刮体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。另一个层面，当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行，这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。
同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意谁当都行，这时村民自治就顺理成章水到渠成了。当村长和乡镇长都是民选民管的，当乡镇政府和县级政府不找农民要钱，而是给钱时，官方控制乡村社会最佳的选择是提高民间社会的组织化水平，以降低乡村社会的管理成本；反过来，乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立。
国家财政每年增收2000 - 3000亿，合法的农民负担每年才几百个亿，取消农民负担，向中西部农村转移更多的财政资源是完全可能的。中央应该毫不犹豫地取消农民负担，推倒乡镇行政官本位体制的第一块多米诺骨牌。可以断言，农民负担取消后，农村改革会迎来一个新阶段。
五、改善和加强党在农村杜会的领导，是乡镇行政体制改革的政治保证
乡镇行政体制改革不能不涉及党的基层组织的领导地位和党的基层组织的内部改革问题。党的基层组织的领导地位要与时俱进。未来乡镇要建立民本位体制，那么，党的基层组织和党直接领导下的群团组织（妇联、共青团）必须加强自身的民间性，回到民间去，成为民间组织。党的领导就是依法领导人民选举政府、监督政府、罢免不合格的政府官员，实现党政分开。党的基层组织始终要站在人民群众中间，始终同人民群众同呼吸共命运。党的基层组织不能站在台上代表人民，要站在人民中间领导人民、代表人民。党的基层组织必须坚持做到：领导人民给政府授权但不揽权，领导人民监督政府工作但不参与政府工作，领导人民收回腐败政府权力但不恋权。党组织要加强自身的建设，党应该由人民群众中的最优秀分子组成，始终保持党的纯洁性和先进性。党的基层组织首先要成为民间组织的领导核心，党的领导要通过领导民间组织来实现。党的基层组织必须带头示范民主，通过党内民主引导乡村民主政治和民主文化的建设。
党的基层党委和党领导下的共青团、妇联会以及其他民间组织的领导人为主组成乡镇的人民议会，人民议会决策乡镇的重大事务并提交人民代表大会表决，再交乡镇政府执行。
党的基层支部和党委的成员，不能吃皇粮。党的组织的经费主要来源是党费和党产的收益，也可以以党组织的名义承接政府的公开招标工程，发动党员义务参加工程建设而获得经费。
党的基层组织的人民性、群众性、民间性、先进性是乡镇行政体制由官本位向民本位转变的政治保证，更是乡村社会向民主自治社会转变的组织保证。
六、坚持“两手抓”，两手都要硬，是乡镇行政体制平稳“转制”的有效措施
乡镇行政体制改革，就是由收刮体制转变成服务体制，由官本位体制转变为民本位体制。实现这种转变最难的是现有干部的角色转变——对很多吃惯了皇粮的人来讲，这是一场深刻的革命。“革命不是请客吃饭”，要想进行这场革命，就必须要有革命的措施。要坚持两手抓。一手抓民主，要通过民主选举的方式搬掉铁椅子，打破终身制，建立民权政府。那些只选举干部、不选掉干部的“口袋民主”不是真正的民主。选上是官，选不上是民，老百姓说了算，才叫民主。
对原公务员队伍中的优秀分子要遵照民意保留一批，对选不上的就得“官转民”，按照国有企业职工下岗的政策赎买一批；另一手抓党风党纪，反腐败。对那些利用权力违规违纪安插亲友吃财政饭的领导干部，视其情节轻重和本次改革中的表现，处理、清退一批。一方面要保持强大的政治压力来推动改革，另一方面要依靠群众、发动群众，用民主的力量排除官本位的阻力。采取“留一批”、“买一批”、“退一批”，彻底消化掉原有体制的人员包袱，平稳实现体制转变。
在县乡社会里，只要农民稳定了，农民有了积极性，农民成为改革的主导力量，其他任何力量都不足以对社会稳定构成威胁，更不可能阻止社会前进。
*本文原载于《学习月刊》2004年第2期。
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