清末民国时期中国行政诉讼法制论

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清末民国时期中国行政诉讼法制论

发布时间: 2021/5/28日【字体：大中小】

作者：倪洪涛

关键词：清末民国时期行政诉讼法制；行政裁判院；平政院；行政法院

摘要：行政诉讼制度的确立是一国行政法产生的标志。晚清编订的《行政裁判院官制草案》是我国历史上第一部行政审判制度法律案，该草案拟仿效当时之德日奥法制，设立行政裁判院。草案编修中围绕旧制度存废和新制度创设所引发的观念碰撞、价值交锋、思想启蒙和体制更张，一直延续到了民国时期设置平政院和行政法院之时，深刻影响了民国行政法制的体制建构。作为我国历史上设置的首个行政审判机关，北洋政府平政院既继受了清末行政裁判院制度构想中的合理因素，又整合了都察院官吏纠弹惩戒职能，其所蕴含的法政智慧、展现的制度优势值得肯定。在战火纷飞的特殊年代，南京国民政府时期行政法院在制度创设和文化转型上的标杆意义，远远大于其司法实效。

引言

从1914年中国历史上首部行政诉讼法典的颁行，到2014年《中华人民共和国行政诉讼法》第一次修正，古老中国的行政诉讼法制，走完了制度变迁的百年历史。沧桑百年既是思想启蒙和制度续造的过程，也是中华法系近（现）代化转型的艰难历程。可以说，“中国百年行政诉讼法制变迁史归结为一点，就是一部以 ‘民告官’为制度象征的行政诉讼法制移植史和一部在 ‘民告官’千古传统笼罩下的法律文化继受史。”[1]

本文以清末至民国这段历史时期我国行政诉讼法律文本和行政审判实践为研究对象，试图整合法政史料、还原历史真相，揭示制度选择背后价值碰撞、文化冲突和思想交锋。在回顾该时期中国行政法制建构之路以前，有两个前提性和基础性问题有待拓清：其一，中国古代有无行政法；其二，何为一国行政法治真正确立的标志。

传统中国“行政权力支配社会”，立法和司法皆为行政之手段，甚至专制君主也常屈从于建制化程度极高的官僚体系[2]，形成了一个样态独特的“行政国家”[3]。故此，关于中国古代有无行政法，主要是以何种判断标准加以衡量和定义行政法及其概念的问题。[4]若以形式法律制度之有无论，答案当然是肯定的。正如梁启超所言.“近世学者解释行政法之定义，谓行政法者，总括关于政权作用之法规的全体也，此定义若当，则今传之唐六典足以当之矣。我国自汉以来，诸种法典中，虽偏重刑法，而关于行政作用之规定者，固已不少”。据此，“所谓会典者，即行政法也。”或言之，“公法之中，有规定国家之根本组织者，是名宪法；有规定行政机关及其活动之规律者，是为行政法。”[5]张晋藩先生亦认为，中华民族有着四千多年未中断的国家统治历史，行政管理制度颇为严密，行政法规也自成体系[6]，如《周官》、《唐六典》、《元章典》、《大清会典》等关于国家行政方面的法典。日本学者织田万曾感慨说:“夫近世诸国锐意秀发，力编成典，而未见有纂修行政法典之势，独清国自二百数十年前早有斯大典，岂非可奇乎!”[7]

不惟如是，在古代中国，历代统治者为了维护其专制政权，透过监察御史等制度形式，监察百官、纠弹官邪、救济民权，调处官民矛盾，解决行政纠纷。[8]“从严治吏”的御史监察制度、“为民伸冤”的直诉京控制度和 “便民告官”的越诉特许制度等，[9]无不沉淀着“以上制下”和逐级申控的千年官治传统。在悠悠华夏文明的历史长河里，也不凡“民告官”的典型范例。不过，这些“民告官”的制度安排和救济途径，均为皇权一统语境里行政权与司法权混同难辨的产物，是行政救济和司法救济混合的产物，不可遽然称之为近现代意义上的行政诉讼制度和行政法。[10]如果“把这种东西名为行政法，足以表明中国人在现代法常识上的缺失”。[11]

从实质法治层面观之，行政法的发生学，一般以人权保障和权力分立为前提，舍此便无行政法。[12]民主主义和自由主义是行政法产生的价值指引，依法律行政原则所隐含的立法与行政的分立，以及法律对行政的先定力、创制力、拘束力与规控力，是行政法发生的宪制基础。故此，尽管中国自身的政治和社会背景为近代行政法的诞生提供了民族文化土壤，雕塑了中国行政法最为基本的个性和品格。[13]不过，“现代意义上的行政法是伴随着有限政府、权力制衡发展起来的。我国古代虽然有发达的行政体系和严密的官制等级，但是现代意义上的行政法最初却是清末法制改革时期学习借鉴西方的行政法而逐渐发展起来的。”[14]起先英美法系国家并不承认行政法作为一个部门法的独立学科地位，更有甚者以为行政法本身就是一反法治的特权法律体系。[15]行政法最先是欧陆诸国，特别是法国的“地方性知识”，尽管其有着巨大的本土制度建构力和世界性影响力，但并不具有普遍适用性和跨文化的拓展力。

在大陆法系国家，行政诉讼制度的确立，实为行政法产生的标志。[16]早在1914年，有留英背景的章士钊先生就持类似观点.“行政法之为名，以入英美、大陆两派学者之论潮，其意义专限于行政裁判一点。苟其国设行政裁判者，谓之采行政法之国。”这也印证了法国学者的判断.“在历史上行政法根本就是一部法官法”[17]。其实，作为行政法的母国，法国行政法（学）是围绕着行政法院及其判例建构起来的，法国行政法的渊源主要是行政法院的判例。[18]我国行政法制有着浓厚的大陆法系背景，行政争议解决机制确立的过程，也应视为我国行政法建立的过程。正如应松年教授所言.“行政法治的发展，从建立行政救济制度开始，也是世界性规则。法国就是从建立行政法院开始的。”[19]德国学者胡芬也表示.“事实上，有关实体性公法（宪法和行政法）的高度专业化知识将毫无用处的，如果它们不涉及行政诉讼法，并借以获得相应解释和实现的话。”[20]基于此，下文有关我国清末民国时期行政法制变迁史的论述，主要围绕行政救济制度特别是行政诉讼制度的建构过程展开。耶鲁大学法学博士王宠惠先生，从另一侧面进一步阐释了上述两个基础性问题。现摘录于下：

“以广义言之，虽英美亦有行政法；以狭义言之，则惟欧洲大陆国始有之（日本采用欧洲大陆法派，亦有行政法）。所谓广义云者，凡法律中之关乎行政事项者，即可称为行政法。在英美二国，未始无之，然皆杂乎普通法律中，而非自成为特种法律（鼐斯特氏有《英国行政法论》，顾脑氏有《美国行政法论》，皆以广义言之）。至狭义云者，凡对官吏以官吏资格而为之行为（法文为Actes depuissance publique,德文为Ausuebung der Staatsgewalt）,不绳之以普通法律，而绳之以特种法律，且不受普通法院之管辖，而以特别法院管辖之。此种特别法律，即欧洲大陆之所谓行政法也（行政法学科上之界说至今莫衷一是，兹仅就其特质而言，非以此为界说也）。是故，以广义言之，无论何国，均有行政法。以狭义言之，则行政法之有无，由于法系之不同，故本节专从狭义方面而立论焉。夫行政法派，实渊源于法国。其意谓官吏应享有行政上之特权，而不应绳之以普通法律。故官吏以官吏资格所为之行为，于普通法律上，不负何等责任。惟其行为损害人民之权利时，则应以特别机关审判之。此机关后遂成为行政法院。”[21]

从清末到民国中国行政诉讼法制的发展可粗略地分为以下三个个时期.1.清末官制改革时期——行政裁判院的筹备与我国行政法制的萌芽期(1906年-1911年)；2.中华民国北京政府时期——平政院的成立与我国行政法制的生成（1914年-1928年）；3.中华民国南京政府时期——行政法院的建立与我国行政法制的发展（1928年6月-1949年10月）。

一、清末官制改革时期——行政裁判院的筹备与我国行政法制的萌芽(1906年-1911年)

梁启超先生在《各国宪法异同论》一文中指出.“政府之大臣，合而共执一切之政务，又分而各执各种之政务者也。故有行政法上、刑法上之责任。”[22]有学者认为，这是我国汉语“行政法”一词的最早采用。[23]以近代宪政分权的角度观之，“在中国帝制时代的法制上并没有所谓的‘行政法’，在清末民初时，它从日本传入中国，成为中国法制近代化的重要内容之一。”[24]而日本行政法制，则源于欧陆尤其是德国行政法，明治时代日本的《行政裁判法》的起草者就是德国人毛塞。[25]

（一）《行政裁判院官制草案》的拟订

中国行政法制的近代化，滥觞于清末“预备立宪”和“官制改革”。清末中国的挫败更，是制度上的挫败；清末中国因西方列强遭受的创伤，深层次上讲是“文化上的创伤”[26]。在以器物文明为目的指向的洋务运动横遭重挫的背景下，“忧时之士，咸谓非取法欧美不足以图强”，“朝野上下，争言变法”[27]。这样，处于内外交困中的清廷光绪帝，于1901年1月发布罪己诏书.“世有万古不变之常经，无一成不变之常法。变则通久，见于大易……大抵法积则弊，法弊则更……法令不更，痼习不破。欲求振作，须议更张。”[28]不日，慈禧太后颁布上谕.“尔中外臣公，须知国势至此，断非苟且所能挽回厄运。惟有变法自强，为国家安危之命脉，亦即中国民生之转机，予与皇帝为宗庙计，舍此更无他策。”[29]

光绪三十一年6月14日（公元1905年7月16日），清廷派戴鸿慈、泽、徐世昌、端方和超英五大臣，分赴东西洋考察宪政。五大臣先后考察了日、美、英、德、丹、法、瑞、挪、奥、俄、比、荷等国。1906年戴鸿慈等考察归国后，奏请朝廷“立宪以固国本”，清廷遂于光绪三十二年7月13日（公元1906年9月1日）宣布预备立宪谕，以厘定官制为先。

光绪三十二年（1906年），清廷颁布了由大理院拟定的《大理院审判编制法》，因大理院由大理寺改组而来, 其职掌大体明确，即掌理民事、刑事案件的审判。据此，宣统元年（1909年），清政府颁布《法院编制法》，该法第2条规定:“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件，但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者、不在此限。”同时，慈禧太后在裁定奏折时要求.“都察院本纠察行政之官，职在指陈阙失，伸理冤滞，著改为都御史一员，副都御史二员，六科给事中著改为给事中，与御史各员缺均暂如旧。”[30]不过，清廷尽管欲保留都察院纠察百官旧制，但为了在立宪改革和维护旧官僚体制之间达至平衡，最终决定行政诉讼制度另起炉灶，即在大理院和都察院之外，专设行政审判机关。如是，既保留了代表统治利益的旧法统，也兼顾了所谓的立宪未来。

1906年9月，清廷公布了作为“预备立宪”基础的“官制改革”方案，其所附二十四件官制草案中就包括了《行政裁判院官制草案》，该草案拟仿效日本法制，设立行政裁判院。

按照清末“预备立宪”的时间安排，计划在光绪三十九年（1913年）设置行政裁判院，后宣统二年（1910年）缩短了“预备立宪”期限，拟于宣统三年（1911年）颁布《行政审判院法》，设立行政审判院。[31]然清祚旋即寿终，民国肇造，而告中辍，草案未及颁行，行政裁判院亦未能真正建立。

（二）《行政裁判院官制草案》的主要内容

清末《行政裁判院官制草案》主要仿效日本《行政裁判法》(1890 年颁行)拟订而成，共计21条，不分章节。其中，有关行政裁判院正副使、掌佥事和佥事（即法官）之任职资格，以及审级、诉讼范围、起诉方式、审查裁判类型等诸多制度，与日本《行政裁判法》雷同。[32]现将《草案》的主要内容及基本制度简要介绍如下.

1.唯一的行政裁判院。全国仅设一所行政裁判院，专司行政争议的司法解决；2.一审终审制。《草案》第15条规定.“行政裁判院判决事件，原告及被告不得再求复审。”据此，在审级上，《草案》采一审终审制度，不得提起上诉及再审；3.合法性审查标准。《草案》第1条规定.“行政裁判院掌裁判行政各官员办理违法致被控事件。”可见，在审查标准上，《草案》采合法性标准，未涵盖行政行为的合理性审查；4.混合受案范围立法模式。在行政诉讼受案范围上，采用概括主义加列举主义的混合立法模式。《草案》第1条是受案范围的概括式规定，而《草案》第9条则将行政诉讼受案范围具体列举为.“行政裁判院应行裁判之事件如左.一、奉特旨饬交裁判之事件；二、关于征纳租税及各项公费之事件；三、关于水利及土木之事件；四、关于区划官民土地之事件；五、关于准否营业之事件。”受案类型涵盖行政征收、行政规划、权属争议和行政许可等；5.诉讼功能的客观化。根据《草案》第1条和9条之规定，《草案》设计的行政诉讼制度，其功能定位仍停留在整肃吏制和维护客观法秩序，并不以民权保障为其立法目的，即便涉及民权，也局限于财产权和经营权，难觅人身权等其他民权的司法保护方案[33]； 6.有限的复议前置主义。《草案》第10条规定:“凡呈控事件关系阁、部、院及各省将军、督抚暨钦差官者，准其径赴行政裁判院控诉。此外，必须先赴各该行政长官衙门申诉，如不得直，可挨次上控以至行政裁判院，不许越诉。”据此，草案创制的行政裁判院体制兼采径直诉讼和复议前置主义，即涉及高级别衙门及其官员的案件采直诉主义，其他案件遵循申诉（即复议）前置主义；7.大合议庭制。《草案》第12条规定.“行政裁判院裁判事件，以会议决之。会议时，以正使为议长，副使为副议长。凡议事可否，以多数决之；如可否人数相同，则由议长决定。”可见，行政裁判院的行政审判采用的是合议制，并且是大合议庭审判体制。8.重大行政案件的裁判归于皇权。《草案》第13条规定.凡裁判案件之涉于细故者，由本院会议判结，并按月汇奏一次；其涉于行政官员枉法营私者，一经审查确实，由正、副使联衔奏参，请旨惩处。”该条规定表明，皇帝对行政案件特是重大案件享有最终裁判权，这也意味着行政裁判院行政属性和司法属性上的模棱两可，打上了君主立宪的深深烙印。

（三）清末行政裁判院体制之争

1.司法型还是行政型

清末行政诉讼法制建设和筹备的过程中，聚讼难决的首要问题，就是未来的行政审判衙门究竟采取何种体制.其一，是仿效英美法系国家司法制度，确立普通法院模式，还是建立大陆法系国家独立于普通法院的行政法院体制；其二，在欧陆诸国中，是采用法国行政型的行政法院体制，还是学习德国司法型的行政法院体制。

最终，清廷决定在普通审判衙门之外，单独设立行政审判衙门，即在中国建构二元制司法模式，并且这一拟制中的行政审判制度，如果从皇帝保留最终审判权的角度而言，更接近于法国行政法院体制，而事实上却是日本行政审判体制的翻版。《行政裁判院官制草案》的前言道出了立法官员们奏请单独设立行政裁判衙门的原委。现摘录于下：

“谨按.唐有知献纳使，所以申天下之冤滞，达万人之情状，与御史台并列。今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法致民人身受损害者，该院得受其呈控而裁判其曲直。英、美、比等国以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜。意、法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断。惟德、奥、日等国特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独行独断之弊，最为良法美意。今采用德、奥、日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法防吏蠹，似于国家整饬纪纲勤恤民隐之至意，不无裨益。是否有当，仍请钧裁。”[34]

2.都察院抑或行政裁判院

在传统中国，肃清吏治是维系皇权、钳制百官不可或缺的关键一环，正所谓“拿问贪官污吏，伸理冤枉军民”，“盖专以报人民权利，惩行政之专横也”。[35]不过，中国古代在官吏惩戒上却常常公私不辨、行刑不分，官吏动辄被纠弹入刑。这样，至晚清预备立宪之际，针对官吏违法的惩处与治理，就存在职权分工和制度整合等诸多问题亟待解决。清末拟设的以大理院为最高法院的普通法院体系，职掌官吏的刑事制裁，自不待言。然而，当官吏作出的公法上的违法行为损害民权时，如何于救济民权的同时，对违法官吏施以行政惩戒处分，则成为一个不得不进一步拓清的权力配置问题。基于此，清末在行政裁判制度立法建构的过程中，引发了一场有关都察院存废，及其与行政裁判衙门关系调处的激烈争议。概言之，就上述问题的处理有以下四种不同观点.

其一，将都察院职责并入未来之议院（会）。“作为专制君主之耳目 , 有整肃吏治、监察百僚之责的都察院”[36]，与未来议院言事之责近似。故此，应将其并入议院，实现二者之间的职权整合。如戴鸿慈在奏折中就主张.“（行政裁判院）实与中国都察院大略相同，今督察院拟改为（作为议院预备之）集贤院矣。”[37]

其二，保留都察院，不另设行政裁判衙门。许多在任御史等保守派，是这种观点的坚强拥护者。如江西道监察御史叶芾棠即持该种看法.“纠弹不法，下通民隐，剔弊锄奸，宜仍归都察院，则行政裁判院可无庸设。”[38]更有甚者主张，“历圣相承罔弗率由，直至今日，御史尚拥有不负责任之弹劾权, 此不可谓非吾国数千年政治史上之一特色。然亦足以见吾国专制政体，所以不至流于极端之专横者，非无因也，谓为宝物，不亦宜乎?”[39]直至1913年，康有为在其草拟的宪法草案第74条中仍然坚持由都察院职掌行政审判的主张.“设立都察院以司行政之讼治，凡人民受官吏之违法抑害，与吏互讼者，别以法律定之。”[40]

其三，保留都察院，另设行政裁判衙门。奕劻是该观点的代表人物，他认为行政裁判院“纠正官权之过失”，应别其系统置之, “都察院原掌纠劾官邪，条陈利弊，关系至重，惟原缺职掌与新拟部院官制参差重复者，当略加厘正，以归划一。”[41]

最后，裁撤都察院，新设行政裁判院。修订法律馆和宪政编查馆的改革派要员们则认为，都察院与责任内阁制和国会制并不相容，为切实施推行宪政。“行政法院不得不设”，而“都察院不得复存矣”。

贺邵章总结上述各派意见道.“改革派人士认为，督察院为君权专制时代之‘宝物’，却是宪政法治时代之‘弃物’，就机关法律地位而论，督察院‘与责任内阁不并存也’，‘与国会不并存也’，‘与时代制度之精神不能相容’，为切实施行宪政，‘行政法院不得不设’，而‘督察院不得复存矣’；保守派人士主张‘都察院足以限域君权’，‘都察院足以纠察官邪’，‘督察院足以通达民隐’。”[42]

面对各派政治力量围绕都察院存废和行政裁判院设立的角逐与争论，清廷基于平衡利益各方的考虑，最终决定保留都察院，但消减其编制，同时另设行政裁判院专司官民不平之纠纷处理。如是，都察院和行政裁判院并存，前者以中国传统方式纠弹百官，后者以行政诉讼模式救济民权。[43]

我国台湾学者黄源盛先生对晚清变法修律和预备立宪的评语是“似假又真”。“假”在通过修律和立宪来维护皇权，“真”在通过宪政收拾民心，实现自强之目的。[44]无论如何，晚清编订的《行政裁判院官制草案》是我国历史上第一部行政审判制度法律案。在草案编修的过程中，围绕旧制度存废和新制度创设所引发的观念碰撞、价值交锋、思想启蒙和体制更张，一直延续到了民国时期设置平政院和行政法院之时，可以说深刻地影响了民国时期我国行政法制的体制建构。

二、中华民国北京政府时期——平政院的成立与我国行政法制的生成（1914年3月-1928年6月）

（一）平政院成立的制度基础

中国近现代行政诉讼法制于中华民国北京政府时期，即北洋政府统治时期(1912年4月-1928年6月)得以正式确立。在这一时期，北京政府颁行了中国历史上第一部正式的行政诉讼法典，成立了中国历史上第一个近现代意义上独立的行政审判机关——平政院。以平政院为体的民国北京政府时期的行政法制，特别是行政诉讼法制，是在以下法政思想碰撞、法治资源整合、诸多势力博弈和历史机缘铺陈下酝酿而成的：

一方面，平政院的设立是晚清《行政裁判院官制草案》等官制改革措施的制度延续。清廷直至最后覆亡也未正式颁行《行政裁判院官制草案》，行政裁判院亦随之胎死腹中，并未真正成立和运行。不过，《草案》有关行政诉讼的功能定位和行政审判的体制选择，以及对受案范围、审查标准、法官资格特别是与之相随的官吏惩戒的具体制度创设，却深刻而又导向性地影响着中国百年行政诉讼法制的立法变迁和制度建构。[45]可以说，《草案》为平政院的设立，提供了法治启迪，奠定了思想基础，预备了制度雏形。

另一方面，南京临时政府时期(1912年1月-1912年4月)颁布的一系列宪法性法律文件，为平政院的创设奠定了社会心理和制度框架基础。1911 年11月底12月初，宋教仁为鄂州（湖北）军政府起草的《中华民国鄂州临时约法》第14条规定.“人民得诉讼法司，求其审判，其对于行政官署所为违法损害权利之行为，则诉讼于行政审判院。”该约法草案第57条规定.“法司以鄂州政府之名，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但行政诉讼及其他特别诉讼不在此列。”1911年12月29日公布的《中华民国浙江省约法》第8条规定.“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于行政审判院之权。”该约法第44条规定.“法院以浙江军政府之名，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，其他特别诉讼不在此限。”[46] 1912年元月公布的《江西省临时约法》也沿用了《鄂州临时约法》有关行政诉讼制度的规定。

南京临时政府之初，时任法制局长宋教仁负责草拟的《中华民国临时政府组织法草案》第14条规定.“人民得诉讼于法司求其审判。其对于行政官署违法损害权利之行为, 则诉讼于平政院。”这是我国历史上将行政审判机关冠名为“平政院”的首部法律案，虽然该草案被参议院退回，但有关平政院的规定却被随后的立法所采用，1912年3月11日南京政府临时大总统公布的《中华民国临时约法》的相关规定就是明证。该约法第10条规定:“人民对于官吏违法损害权利之行为, 有陈诉于平政院之权。”第49条规定.“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之。”[47]这是我国历史上正式颁行的宪法性法律文件中首次出现“平政院”这一机关名称。

南京临时政府欲进一步制订平政院组织法，明确规定行政审判机关及其职守。但由于时局变化，平政院之专门法律未及订定，中央政府已由南京迁往北京。[48]

（二）中国历史上首部行政诉讼法典的颁行与平政院的成立

1914年3月31日，袁世凯以大总统教令的形式公布了《平政院编制令》（凡29条）——这是中国历史上第一部正式公布实施的行政（法院）审判组织法令，并于同日任命汪大燮为平政院首任院长、庄蕴宽为肃政厅首任都肃政史。上述《中华民国临时约法》第10、49条是平政院设立的宪法依据，而《平政院编制令》则是平政院的组织法令。不过，该《编制令》从拟订到颁行历时近，二年期间六易其稿，各稿关于机关属性和重要制度屡有变更——由1912年9月第一草案的7章71条缩减为正式法令的29条，也从三级行政审判体制改为了平政院一级制。

1914年4月1日袁世凯公布《纠弹条例》，5月17日公布《行政诉讼条例》和《诉愿条例》，同年6月8日袁世凯公布《平政院裁决执行条例》，6月11日公布《行政诉讼状缮写方法》。依照编制令，北京政府设置平政院于北京丰盛胡同，1914年6月16日，平政院举行开院典礼；6月23日，平政院第一次开庭，审理直隶霸县知事刘鼎锡纠弹案。至此，平政院成立并开始正式运行。

1914 年5月1日，中华民国北京政府公布了《中华民国约法》，史称“袁氏约法”（该约法于1916年8月29日废止）。《中华民国约法》虽达到了袁世凯废除《中华民国临时约法》的政治目的，但仍于该约法中保留了平政院设置的宪法规定。“袁氏约法”第8条规定.“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权。” 该约法第45条规定.“法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依本法之规定行之。”[49]

1914年7月20日袁世凯公布《诉愿法》（共18条）、《纠弹法》和《行政诉讼法》（共34条），中国历史上第一部行政诉讼法典和行政复议法典就此诞生，[50]成为我国行政法制史上具有特殊历史地位的标志性法治事件。

（三）平政院之体制特色

作为我国历史上设置的第一个行政审判机关，北洋政府平政院既继受了清末行政裁判院制度构想中的合理因素，又整合了都察院官吏纠弹惩戒职能，其所蕴含的法政智慧、展现的制度优势，值得深入挖掘与研究。具体而言，北京政府时期平政院的诉讼制度特色主要体现在：

1.平政院在法律属性上具有广义行政机关之特征[51]

根据《平政院编制令》第1条之规定，平政院直隶于大总统，且平政院院长、庭长和评事（法官）须呈请大总统任命。可见，与晚清拟设的行政裁判院有关皇帝对重大行政案件享有最终裁判权相仿，尽管其司法属性不容否认，但在组织上平政院却是一广义上的行政机关，类似于法国行政法院的法律属性和宪法地位，这一点在评事和肃政史的任职资格上也得到了佐证。平政院评事和肃政厅肃政史，由平政院院长、各部总长、大理院院长及高等咨询机关密荐，在具有行政职三年以上或司法职两年以上任职经历、且成绩显著、年满三十岁的被推荐人中任命。

2.平政院兼司行政诉讼案件和官吏纠弹案件的审理

平政院审判部门设三个审判庭，每庭置评事五人，其中一评事兼任庭长。同时，平政院还设肃政厅，置肃政史16人，其中一人为都肃政史。平政院置书记官掌理诉讼记录、统计、会计、文牍及其他庶务。平政院设立惩戒委员会，对评事和肃政史的违法行为实施惩戒和处分。《平政院编制令》第22条第2款规定.“平政院惩戒委员会置会长一人、委员八人，遇有惩戒事由时，由大总统选任平政院院长或大理院院长为会长，委员由大总统于平政院评事中（肃政厅肃政史）、大理院推事、总检察厅检察官中选任之。”平政院审理的案件有三类.“民告官”、“官告官”和“官纠官”。[52]具体而言.

首先，平政院审理“民告官”案件

平政院有一般行政诉讼案件的管辖权，审理由行政相对人针对官方行为，直接提起的行政争讼案件。同时，如前所述，当时行政诉讼当事人仅为“诉讼手续上之当事者”，“所谓诉讼手续上之当事者，即于诉讼手续上代表反对之利害，立于裁判所前，而互为口头辩论之对方也。民事诉讼所取之主义，为法律关系之当事者……行政诉讼之当事者则反之，不必要为权利之主体。因此单为手续上之当事者，而非为争议法律关系之当事者，故无必限于权利主体之理由也。是故行政厅自身亦得立于原告或者被告之地位，此即行政诉讼之与民事诉讼异其主义之点也。”[53]

其次，平政院审理“官（肃政史）告官（其他官署）”案件

当有权起诉的行政相对人，经过了起诉期限而未提起诉讼、或者有提起诉愿（复议）资格而超过了申请诉愿期限未提起的，肃政史在此情形下有权提起行政诉讼。肃政史提起行政诉讼的，由肃政史履行原告的诉讼权利和义务。可见，在此类诉讼中，肃政史实质上就是公诉“检察官”，肃政史提起行政诉讼具有补充意义，也同时具有了行政公益诉讼的部分特征和制度特色，充分说明了当时行政诉讼功能设计上的客观诉讼倾向，即行政诉讼不是为了主观权利的救济，而是客观法秩序的维护。

最后，审理“官（肃政史）纠官（官吏）”案件

平政院还负责审理官吏纠弹案件。《平政院编制令》第1条规定，平政院察理行政官吏之违法不正行为。后来，《纠弹法》将纠弹对象从行政官吏扩大至所有官吏，且非在任官吏亦在其中。同时，纠弹案件也随之变更为对官吏违宪违法、行贿受贿、营私舞弊及溺职殃民行为的查处。纠弹案件的调查由肃政厅指定肃政史办理，纠弹案件调查程序因肃政史依职权或大总统特交查办或人民告诉（告发）而启动，调查结果呈请大总统，由大总统核定是否交平政院审理。由此可见，平政院对纠弹案件的审理，是官吏惩戒和刑事责任追究的先行程序。

3.平政院之诉讼特点

在上述一般行政诉讼案中，平政院展现出了以下几个方面的诉讼特点.（1）全国设唯一一所平政院，采一审终审主义。正如有学者所言.“若每有行政诉讼事件，毕至平政院提起行政诉讼，人民既不免有苦难之感，且平政院之管辖涉全国行政诉讼之初审时间，不几日不暇给乎？”[54]可见，“仅一中央平政院，必不敷用。”但是，“平政院若设两级，则每省设一地方平政院，全国即有二十四地方平政院矣，需费既多，收效不著。”[55]（2）诉愿（即复议）前置分流制。一方面，中央或地方最高级行政官署及其官吏的违法行为致人民权利损害的，可直接诉之于平政院。另一方面，中央或地方一般行政官署及其官吏之违法行为致人民权利损害的，须经诉愿程序后，方可诉诸平政院；（3）受案范围采概括式加列举式的混合立法模式。依据当时的法律规定，行政诉讼受案范围是相当宽泛的，彼时针对撤职等人事处分，官吏亦可向平政院提起行政诉讼，并不受特别权力关系理论的拘束，特别是在人事争议涉及“基础关系”时，最著名的案例首推“鲁迅诉民国教育部案”。同时，公法契约、抽象的决定命令，也纳入了行政诉讼受案范围；（4）损害赔偿之诉排除主义；（5）在审判模式上，以言辞辩论为原则，书面审理为例外；（6）举证责任配置准用民事诉讼“谁主张，谁举证”原则，并辅之以法官的职权调查主义和自由心证主义；（7）审判组织形式采合议制，遵循多数决原则；（8）裁判执行的行政主义。行政案件经审理裁决后，由平政院院长呈报大总统批令主管官署遵照执行。[56]

（四）平政院（1914-1928）的历史成就

根据我国台湾公法学者蔡志方教授依照当时的政府公报统计，平政院从开院到闭院共受理案件407宗，平均每年受理28件左右。行政案件的类型涵盖公私产权争议、人事争议、财产罚没争议、学款使用、税务争议、营业执照、区域（市场）规划、违建拆除、议会决议撤销等。而按照黄源盛先生的考证，不包括被平政院驳回的案件，仅就平政院审理并作出裁判的案件而言，从年1915到1928年十四年间平政院所作出的行政诉讼判决书共有187件，从裁判结果上来看，维持率约占54%，撤销率约为24%，变更率约为22%。[57]

1916年袁世凯下台后，同年6月29日平政院肃政厅被黎元洪以大总统令的形式裁撤。在平政院最初成立的三年间，官吏纠弹案未及20件，肃政厅依职权主动纠弹的案件也未超过3件。可见，肃政厅尽管也办理了一些在当时颇有影响的重大案件，但未发挥其预设的制度功能，其历史作用微乎其微。[58]

平政院“是北洋政府将西方资本主义法制与中国传统法制相结合的一次积极的试验”[59]，平政院体制开启了古老中国行政诉讼的历史先河，其制度设计的原创性和法治价值的引领作用，远远高于审判业绩与司法实效。

也正是基于此，在平政院任职的陈顾远曾评价说，平政院是个“清闲机关”，其有一个众人皆知的黑名——“贫政院”，“新来的几位评事，学问很多，却都不懂法律，案子分派某位评事主办，均以我对法律生疏，拒绝接收。”无独有偶，阮毅成对平政院的工作绩效曾作如下类似结论.“平政院与北京政府相始终, 十余年间，殊少令人满意之成绩与表现。”[60]正所谓“观夫古来任何政策的举措，成于制度者半，成于人事者亦半。”[61]可见，立法的精英主义与民众行为理性之间的巨大鸿沟，仅仅用制度创设和法律移植中的顶层智慧设计是难以弥合的。当然，在北洋政府“你方唱罢我登场”的动荡时局里，也不应该太过苛求平政院，其历史成就恰恰隐含于历史成就之中。

（五）平政院成立前后的司法模式之争

《中华民国临时约法》第53和54条规定，本约法施行后，限十个月内由临时大总统召集国会。中华民国之宪法，由国会制定。1913年4月8日国会正式开议，宪法制定随即提上日程。这也就有了历史上所谓“天坛宪草”的起草和审议。然而，1913 年，国民党党员占多数席位的国会，为了阻止袁世凯掌控的行政权过度扩张，反对设立独立的行政审判机构。最终，袁世凯下令解散国民党和国会，并于1914年5月1日公布“袁氏约法”，“袁氏约法”继承了《临时约法》有关平政院的规定。

1916年袁世凯病故，6月29日，黎元洪发布总统令，宣布重开国会，速定宪法，“天坛宪草”又进入审议程序。“天坛宪草”第86条规定.“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切诉讼，但宪法及法律有特别规定者，不在此限。”此条款旨在废除《临时约法》和“袁氏约法”规定的平政院体制。

不过，各方政治力量无论支持何种行政诉讼模式，行政诉讼制度本身的价值却从未被否定过，平政院自开院直至1928年，也从未中辍，职能履行一直在继续，即便1923年《中华民国宪法》（“贿选宪法”）颁布之后，在已被明确列入裁撤名单的背景下，平政院的行政审判活动也未因此而受到影响。[62]正应了德国 “行政法之父”奥托·迈耶名言.“宪法消失，行政法长存。”[63]

不可否认的是，尽管平政院1914年就已设立，但在民国北京政府走马灯式的宪制建构和内阁变更的波澜壮阔的进程中，行政审判的体制之争却一直持续其间，如影随形，论战须臾不曾停歇。争论的分歧主要聚焦于行政审判究采英美法系一元制司法模式——普通法院模式，即如民事纠纷一样审理行政纠纷，还是大陆法系二元制司法模式——在普通法院之外设置独立的行政审判机关。甚至在新中国行政诉讼立法酝酿的1980年代，这一争议再次抬头，仍然是立法讨论的重要关切之一，[64]直至进入二十一世纪已满二十年的今天，建立行政法院依旧是部分学人的执着追求。[65]

1.英美普通法院派

主张行政审判采用英美法系一元制司法模式的理由主要有.其一，根据宪法上的平等原则，行政诉讼与民事诉讼采用同一程序，由同样的普通法院审理，有利于官民平等观念的训练与培育，而平政院及其运行本身就是特权的体现；其二，我国疆域广大无垠，在普通法院之外另外遍设平政院体系，不经济。同时，因不同法院体系之间的管辖争议，也势必导致司法窒碍难行，无效率；其三，平政院之法官必多从行政官中选任，如是则法官情感定会偏向于行政一方，进而便利行政，却与司法独立原则不相容；最后，我国自古就是一独特而典型的行政国家，畏官惧官的国民心理深重，且司法权长期依附于行政而从无自立经历。如设立亲近行政的平政院，无疑会加剧此种国情民意的进一步恶化。有着英美留学背景的章士钊和王宠惠两位先生，是一元制司法模式主张的代表性人物。

从1910年9月开始，章士钊先后公开发表文章数篇，比如《吾国设立行政审判院在宪法上当作何意味乎——行政审判论》、《论行政裁判所之不当设》、《论特设平政院与自由原理之不相容》等，持续论战、历数年而不殆，明确反对在民国初肇之际，建立大陆法系二元制的行政审判模式，竭力主张采用英美一元制，从而拉开了行政审判法律归属争论的序幕。

章士钊说.“平政院妨害人民自由之平等”，“设置平政院乃行政官较之平民当得一种特权而已”，“亡清时代图逞其君主之淫威而有此制，犹可说也，今吾国自立为自由国矣，自由国而沿袭君主国之劣制如法兰西，不可说也”；“吾民国初立，首当注意者，即在法律平等，今奈何漫以不平等之法律自缚。”[66]“对于今之设立行政审判院可予以一普通之观念，曰行政审判院者，乃国家特设之一机关，适用一种特别法律，号曰行政法。行政法之原则基于国家代表之应有特权，凡此种代表以其公人资格有所行动，其行动非寻常法庭所能问。私人与有司交涉，其地位与私人互相交涉时所立者迥然不同，官吏所受之处分与私人所受者又截然有异。若尔国者，官吏、齐民之间有一鸿沟，官吏所享之特权非齐民所能有，而齐民原有宪法上之权利一与官吏之特权遇，而即动摇，识者称为特权法制之国。”“英美法家之所不解，英为宪政母国，美与其他操英语国承其风流，皆不赖行政法而治臻上理。在欧陆诸国采行政法者，其行政、司法两部之间每有葛藤，其结果乃至司法不能独立，致宪法失其作用。”[67]

主张采用普通法院司法模式，论之最详、意志最坚者，莫过于著名法学家王宠惠先生。王宠惠在论及“宪法要义”时强调：

“……夫行政法之规定，是否尤其必要，在吾国亦一应研究之问题也。世界各国对此问题，可分两派，即普通法派（英文为Rule of Law）与行政法派（法文为Droit administratif,德文为Verwaltungsrecht）是也。普通法派，英美两国及其领地采用之，行政法派，欧洲大陆诸国采用之。两派主张，各有不同，以吾人之眼光批评之，要不得不谓普通法派，为合乎民权之精神也。……

……行政法派设立行政法院，而于行政诉讼问题，颇难决定。究竟何者为行政诉讼，而应属于行政法院；何者非行政诉讼，而应属于普通法院？盖二者之界限，殊无学理上之分类标准。……故法德皆有权限法院之设（法文为Tribunal des conflits,德文为Kompeternzgerichthof ），法院之复杂，莫此为甚,国家因而增多无益之繁费，人民亦苦于诉讼手续之烦难，此其弊一也；行政法院既为行政便利而设，则其审判已有偏袒行政之虞。即权限法院对于权限争议之审判，亦往往有所左右，此其弊二也；法院宜为全国人民所信仰，自应保其尊严。行政诉讼普通法院无权审理，且因权限审判而普通法院之审判权，或移于行政法院，是以人民对于普通法院，既有轻视之心，对于行政法院又怀恐惧之念，殊非所以尊重司法之道。此其弊三也；官吏既有特别之保护，国民势难与之抵抗。而国民权利致有被蹂躏之虞，且行政法院与行政既有密切之关系，即使其判断公平，而国民亦难满意，此其弊四也。约略言之，其弊之多已如此，而普通法派则无之。至行政法派之利，不过谋行政一方面之便利而已。然行政不依一定之法律，其进步实无异于退步。盖法治国官吏与人民，同受普通法律之支配，其政治之进步，亦必依据法律……

……总之，实行民权之国，其人民与官吏与法律上为平等，即应受同一法律之支配，乃宪法上之一原则。而凡反乎此原则者，皆应排斥之。此制定宪法时，所必具之眼光也。依上所论，行政法者，即官吏与人民于法律上为不平等也，其反乎宪法上之原则孰甚焉。而况以行政上言之，其所谓利者，仅利及于一部分之官吏而已。而其弊之多，则普及于国家人民，利弊多少轻重之比较为奚如耶，故吾国不应采用行政派，可不待再计而决之。”[68]

2.大陆行政法院派

主张行政诉讼采欧陆国家二元制司法模式，即单独设立行政审判机关一派的理据主要有.其一，普通法官不具备行政审判的专业智识经验，无法公正处理复杂的行政争议；其二，传统中国是一典型的专制国家，向来有行政而无司法，司法被行政所遮蔽而不独立，此与大陆相同而异于英美，特设独立之平政院审理行政争议，有利于对此进行矫枉过正，以保障民权，且这对官吏治理亦大有裨益；其三，我国行政官吏势力最强，法院多受行政官的掣肘和钳制，若行政裁判亦属普通法院，一定不能得其公平；最后，各国在普通诉讼外遍设军事法院、海事法院、税务法院等特别法院而并行不悖，未见其妨碍司法独立。故此，平政院的设立不可能单独导致司法不独立的恶果。

梁启超、李庆芳、姜廷荣、何震彝、汪荣宝、王登乂、吴贯因和袁世凯的宪法顾问日本学者有贺长雄、美国学者古德诺、法国学者巴鲁都是二元制司法体制的支持者。梁启超、汪荣宝和吴贯因均在各自草拟的宪法草案中规定.“行政诉讼于平政院裁判之。平政院之组织及其官吏之任免，依法律所定。”[69]李庆芳草拟宪法第63条规定.“行政诉讼及其他特别诉讼，以法律定之，不在法院管理之限。”何震彝所拟宪法草案第54条规定.“行政诉讼由行政裁判院审理。其组织权，别以法律定之。”王登乂所拟宪法草案第72条规定.“行政诉讼，平政院裁判之。平政院组织，以法律定之。”姜廷荣所拟宪法草案第86条规定.“法院依法律审判民事诉讼、刑事诉讼；但关于行政诉讼，及其他特别诉讼，别以法律定之。”[70]在“天坛宪草”草拟的前期，就有实力派官员主张设置平政院。如河南张都督说.“如果行政处分亦归属法院裁擘，是欲使司法机关蹂躏行政也。”[71]而湖北方面的立宪意见为：

“行政诉讼，英美二国虽有属于法院之例，然皆源于历史上之习惯，自非他国所宜通行，日本虽试行之，卒以种种不便，旋即废止。……今草案第八十七条，竟舍《约法》上之平政院，而以行政诉讼属之法院，元洪等认为期期不可。行政裁判为行政监督之作用，即使存而不用，亦足以使下级官吏有所严惮。若属于法院，是以司法干涉行政官吏，其不可者一。行政上之自由裁量权，较司法上之裁量权不同，往往因人因时因事不能无所出入，自非娴于行政法规且具有行政上之特别智识者，其判决难其允当。而国与民交受其病，其不可者二。判决之结果必执行乃为有效，使受判决者之上级官厅，不以法院之判决为然，则争执易起。至于分扰，皆为事实上必有之结果，其不可者三。人才之进退出处，随国法保障之厚薄为转移，今此法院裁判行政事件，其信用固已不厚，设使少失平允，则洁身自爱者必至望而却步。在职者又以畏疑惑之心幸求免过。全国政治必将沦为萎缩之地而不自知，其不可者四。何况我国司法尚处于幼稚时代，一意扶持，犹虞不及，设再益事务，被涉牵混，恐行政诉讼之效未收，而司法独立之实已失。元洪等以为宜另设平政院专管行政诉讼者二也。”[72]

主张采特别裁判模式，支持设立平政院的委员还有黄璋、黄云鹏、刘恩格、骆继汉、张嗣良等。[73]其中，黄云鹏和刘恩格的观点最具代表性。黄云鹏论证道.

“（1）分权上之必要。三权分立为立宪政治一大原则，人民对于行政官厅之违法处分损害权利提起诉讼，盖对于违反行政法规而言，非普通民商法也。官吏是否确守行政法规，行政部自应监督，勿待司法之阑入以束缚其自由裁量。（2）技术上之必要。行政管辖事务性质复杂，如以此等事件概付诸普通裁判，则裁判官既无各项专门知识，必不能审慎周详处理尽善也。若强为行之，技术不精，保无有难免拘文牵义，昧于事实之武断。（3）控诉自由之必要。考法国人民控诉于平政院由下级以至最上级，事实疑问、法律疑问皆可再审，殆无限制。至于诉讼费之减轻，手续之简便，皆所以增广控诉之自由，保障人民之权利。故较诸普通裁判所，其自由范围绰乎远矣。攻击者或又以为平政院审判官由行政部进退，恐受行政部之迫压为虑，则以保障法官者保障之，必能自由裁判，无所顾忌。”[74]

刘恩格在宪法草案审议会发言时说.“我国自民国成立以来司法虽云独立，而实未能达到目的，前清之时更可不论，虽曰三权分峙，而行政部实握有最强之势力。现在法院大概多受行政官之掣肘，而行政官所操势力又最强，若行政裁判亦属诸法院，一定不能得其公平。”

耿臻顕在宪法案二读会发言时强调.“我国自数千年专制之后，一跃而跻共和，一般人民对于官吏仍存旧日之思想，如行政诉讼属于普通司法机关，则人民虽有此权利，而以无特别裁判机关，在事实上遇有官吏违法处分时，一般人民即不知诉之何所，以至枉而莫伸。如使人民对于行政裁判特别注意，俾知行政裁判所专为处分违法官吏而设，则于官吏有违法处分及损害权利时，不至枉而莫伸，似于人民权利上多一层保障也。”[75]

当然，“天坛宪草”起草委员会委员中，也有坚决反对设置平政院的，如伍朝枢、王绍鏊等。审议宪法草案过程中孙钟、李春荣、陈家鼎、马骧、何雯等议员也参与到了反对者的行列。

3.普通法院依行政诉讼法典审理行政案件

传统中国素无独立的普通法院，更无独立的行政法院，无论建构何种司法体制，都是从无到有的新建新设。共和之初，如果在遍设普通法院的同时，还依照审级在全国设立行政法院，从制度建设成本角度而言，实属不经济。于是，有了折中主张，即制定《行政诉讼法》，但由普通法院设专庭依行政诉讼法典、以区别于民事案件的诉讼模式审理行政争议。持这种折中观点的代表性人物是张东荪和汪叔贤。[76]张东荪论证道.“行政裁判为行政法规适用之宣告，则必有行政法规为断。夫英美无具体的行政法,不过以普通法适用于行政而已，德国之先，亦以民法适用于行政，其后始以为法治国国权行使，不可不有特别之法以支配之。盖以民法为个人与个人之关系，行政则国家与个人之关系耳，决不能以此袭用之，此吾人对于行政法之主张也。至于行政裁判，则非仅为保护行政机关之权利而设，且亦为保护人民公权而设，世之反对行政裁判者，实系误解法兰西之思想，以为行政裁判之正训也。且大凡裁判，必为保护二方面权利而始成立。行政权于一定之范围中，应受保护，亦理之公允者也。是故行政法及行政裁判之设立，行政权虽得其保护，然亦受其制限；人民亦未尝褫夺其诉讼权，不得谓专注重于行政一方面也。此吾人对于行政裁判之主张也。”[77]据此可知，张东荪认为，行政裁判具有司法性质，也具有行政性质，但行政裁判机关却既不属于司法又不属于行政，如若设立乃为一独立机关。[78]他们的观点与二元制主张有相似之处，均承认行政法存在的价值。不过，考虑到时局维艰，普设独立之行政审判机关耗费巨大，由普通法院兼司行政审判有利于节约成本、减少编制。此种制度安排与设想，与战后日本行政审判制度相似，也与新中国1989年《行政诉讼法》的立法框架基本相同。[79]

综上，北洋政府时期在行政审判机关的设置上，其实存在两个层次的争论.一是行政审判权究竟是司法权还是行政权；二是采用特设制还是附设制。正如张东荪先生所言.“吾以为今日之问题，不在平政院宜设与否，而乃在设之之道若何，其权限若何，其地位若何，其性质若何耳。惟是欲解决之，则不可不自其根本上立论。故兹分此问题为三段.一、行政裁判之性质若何？二、行政裁判之范围若何？三、行政裁判将属于行政范围乎，抑将属于司法范围乎？”[80]

末了，民国北京政府设立之平政院是独立的有较强行政属性的行政审判机关。但无论如何，始于清末的行政裁判机关属性及其如何设立的大讨论，极大地促进了行政法治理念在我国的流布，[81]也充分说明了法律移植和制度选择的艰难！

三、中华民国南京国民政府时期.行政法院的建立与我国行政法制的发展（1928年6月--1949年10月）

（一）行政法院成立的历史背景

1925年7月1日，中国国民党在南方另立政府。于是，在国民革命军北伐胜利和张学良“改旗易帜”之前，当时之中国实际上处于广州国民政府和北京国民政府并存的对峙局面。

广州国民政府成立后，基于官吏纠弹和官署违法矫正两方面的考虑，于 1926年1月23日颁布了《惩吏院组织法》（该法共计10条），并于同年2月17日公布《惩治官吏法》（该法共计19条）。根据《惩治官吏法》之规定，官吏违背誓辞或者违背、废弛职务的，应受惩戒；惩戒处分包括褫职、降等、减俸、停职、记过和申诫。不过，广州国民政府惩吏院存续不足四个月，就于1926年5月被裁撤终止[82]，其间只处理了一宗官吏惩戒案[83]。1926年5月起以审政院代替惩吏院行使职权，10月2日又改为由监察院兼理行政诉讼。

1927年4月南京国民政府成立, 按照孙中山“五权宪法理论”组织国家机关。中央政府分为立法、行政、司法、监察、考试五院, 其中，司法院为最高司法机关。1928年10月8日，南京国民政府公布的《国民政府组织法》第33条规定，司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权。1928年11月17日，南京国民政府修正后颁行的《司法院组织法》第1条规定.“司法院以下列各机关组织之.（一）司法行政部；（二）最高法院；（三）行政法院；（四）公务员惩戒委员会。”该法第6条规定.“行政法院依法律掌理行政诉讼审判事宜”；第13条规定.“司法行政部、最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会之组织，以法律规定之。”

1931年5月, 南京国民政府公布的《训政时期约法》第22条规定.“人民依法律有提起行政诉讼及诉愿之权。”再次以宪法性文件的形式确认了人民的行政救济权利。[84]。至此，在“五权分治”体制下，正式确立了隶属于司法院、与最高法院并行、独立行使行政审判权的行政法院制度。此种“二元制”的行政诉讼模式，与平政院隶属于大总统形成了鲜明对比。直至今日，我国台湾地区仍实行此制。

（二）行政法院的成立

1931年3月24日南京国民政府公布《诉愿法》（该法共计14条）。1932年11月17日，南京国民政府公布《行政法院组织法》（该法共计12条）和《行政诉讼法》（当时该法共计27条），1933年6月23日，《行政法院组织法》和《行政诉讼法》正式施行。1933年6月24日，“司法院”公布《行政法院处务规程》，同年9月1日行政法院正式成立。

（三）行政法院的组织

南京国民政府时期行政法院的组织如下.行政法院置院长一人，总理全院行政事务，兼任评事，并充任庭长。行政法院分设二庭或三庭，每庭置庭长一人、评事五人掌理审判事务，每庭评事应有会充法官者两人。行政法院受理行政案件，由评事五人组成合议庭审理。

根据1932年《行政法院组织法》第6条的规定，行政法院评事的任职条件为.1.对“党义”有深入研究者；2.年满三十岁者；3.曾任国民政府简任职公务员二年以上者。此后，随着法律的修改，对评事的学历要求越来越高。

行政法院还设置书记官长一人，书记官十至十八人，分别掌理记录、编案、撰拟、统计、会计、典守、印信等事宜。后来，会计和统计事务由增设的会计主任和统计员各1人分别掌理。[85]另外，行政法院得酌用雇员及庭丁。

（四）行政法院的制度特点

南京国民政府时期的行政法院体制呈现出以下层面的制度特点：1.行政法院属于司法机关。与北京政府时期平政院隶属大总统，具有强烈行政属性不同，按照五权宪法体制，行政法院设立于司法院，其性质为司法系统中的特别审判组织，并且其制度设计试图兼顾行政经验和司法独立两方面的法治优势。2.行政法院不再兼理官吏纠弹之职。根据《中华民国国民政府组织法》的规定，作为五院之一的监察院，系最高监察机关，依法行使纠弹权和审计权。职是之故，行政法院专司行政审判，不再承担官吏纠弹之职，从而实现了行政审判权与监察权的分离，完成了行政机关违法和官吏个人违法分途治理机制的创设。3.一审终局主义。全国设立一所行政法院，行政诉讼案件经行政法院裁判即告终局，当事人不得上诉或抗告。但符合法定条件的，可提起再审之诉。4.诉愿前置主义。与平政院时期的诉愿前置分流制不同，南京国民政府时期的行政法院采诉愿前置主义，即以诉愿作为行政诉讼的先行前置程序，并且行政争议须经诉愿和再诉愿程序，方可诉诸行政法院。5.行政诉讼类型单一。在行政诉讼类型设计方面，当时的诉讼类型仅有针对行政处分（具体行政行为）之撤销诉讼一种，尚无课予义务之诉、一般给付之诉和确认之诉等。6.书面审理为原则，言辞辩论为例外。1932年《行政诉讼法》第16条规定，行政诉讼，就书状判决之，但行政法院认为必要或依当事人之申请，得指定日期传唤当事人及参加人到庭为言辞辩论。可见，行政法院仿效法国，采书状审理主义。7.附带损害赔偿制度的确立。1932年《行政诉讼法》第2条规定.“提起行政诉讼得附带请求损害赔偿。”尽管这一制度在司法实践中的制度效果欠佳，但其立法理念之先进值得肯定。8.创设行政判例制度。1933年《行政法院处务规程》第23、24条的规定，各庭裁判案件有可著为案例者，应由庭长命书记官摘录要旨，连同判决书印本，分送各庭庭长、评事。各庭审理案件，关于法律上之见解与本庭或他庭判决先例有异时，应由院长呈司法院院长召集变更判例会议决定之。司法院变更判例决定在政府公报上公布后，原判例即为失效。[86]可见，南京国民政府时期，行政法院非常重视行政判例的先例指导作用，以期维护法治统一、积累审判经验。更为重要的是，行政判例制也为教学研究提供了宝贵的学术素材。9.裁判文书执行的行政主义。1932年《行政诉讼法》第25条规定，行政诉讼判决之执行，由行政法院呈由司法院转呈国民政府以训令行之。该规定说明当时行政诉讼法的立法者已经注意到，行政裁判文书的执行相较于民事裁判文书的执行，具有极强的特殊性，司法强制执行不仅容易引发司法权执行不能的尴尬，也会因执行措施的无差别性而影响行政活动的不可间断性。

（五）南京国民政府时期行政法院的成就

根据我国台湾地区蔡志方教授依照政府公报的统计，从1933年6月行政法院正式成立到1947 年底，行政法院共计受理行政诉讼案件712件，平均每年约48件。其中，61.5%案件的裁判结果为驳回原告之诉。案件类型涉及土地、税捐、商标、营业、教育、关务、水利、交通、矿业等十几个领域，原告来自江苏、浙江、河北、广东，上海、湖南等十余个省份。[87]中国第二历史档案馆的统计数据显示.从成立到1948年8月，行政法院共受理案件1696件，平均每年100余件。其中，受案最多的是土地类纠纷，共计422件。捐税、土地和商标三类案件，合计占行政法院审理案件总数的一半以上。[88]

曾任行政法院院长的张知本说.“主管行政诉讼，全国只有一个行政法院，高高在上，往往为国人所忽略，一提到行政法院，所司何事，不但一般人莫名其妙，即大学毕业生，甚至于大学法律系毕业生，亦瞠目不能答对，这个制度，确有改革的必要。”[89]同时，值得注意的是，国民党政权主张的司法政党化即党化司法，也进一步克减了行政法院审判的独立性。正如时任司法院院长居正所言.“司法人员必须研究党义、适用党义，以运用党义判案作为审查成绩之第一标准。”[90]可见，行政法院在制度创设和文化转型上的标杆意义，远远大于其运行实效。当然，在国事艰难、外敌入侵、战火纷飞的特殊年代，行政法院的设置及其审判实践实属不易！

来源：《时代法学》2021年第2期。

法学学术前沿

注释：

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