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北约联盟体制中的“土耳其问题”
发布时间: 2022/5/13日    【字体:
作者:许海云 田甜
关键词:  北约联盟 “土耳其问题”  
 
 
摘要:叙利亚内战爆发以来,土耳其推行强势外交,与美国等盟国连续发生矛盾,冲击北约联盟体制,构成"土耳其问题"。该问题表现为土耳其不遵从北约的安全指向,将内部矛盾公开化,推动联盟体制内卷,在北约体制外推进对俄外交。其根源是多方面的,包括土耳其经济高速发展与快速回落,北约联盟体制松散且存在结构性弊端,新自由主义在北约内部发酵。该问题冲击的不只是北约联盟体制,还有北约战略方针、土美关系、土俄关系、中东等地区局势。它使北约联盟体制走向扁平化与板块化,功能出现异化或弱化,同时使土耳其在地区乃至更大国际范围的事务中处于孤立状态,地位进一步下降。
 
2021年11月12日,土耳其联合阿塞拜疆以及中亚四国,将“突厥语国家委员会”改名“突厥语国家组织”,筹划建立突厥联盟,这将不可避免地对中亚格局产生重大冲击。由此联想到土耳其此前的一系列举动,如2021年10月下旬埃尔多安总统因不满美国等十国驻土使馆要求释放人权人士卡瓦拉(Osman Kawala),提出将驱逐十国大使;在11月初G20峰会上公开反对法国建立欧盟军队的倡议,会后借口安保问题,拒绝参加在英国格拉斯哥举行的联合国第26届气候变化大会等。土耳其种种打破常规之举超出北约盟国意料之外,也令其他国家感到惊讶。作为北约成员国,土耳其特立独行直接影响到北约联盟体制的正常运行,拉大了土与其他北约成员国的距离,形成北约自20世纪法国、希腊退盟后又一次内部危机,构成“土耳其问题”。如果说美国总统特朗普的“美国优先”、毁约退群等言行是冷战后北约联盟体制遭遇的首轮打击,“土耳其问题”则可谓北约联盟体制遭遇的第二轮冲击,直接影响该联盟的前景。本文拟分析“土耳其问题”的起因、表现以及影响,探讨北约与土耳其围绕联盟体制濒临危机而展开的博弈,评估北约联盟体制的未来走向。
 
 
进入新世纪以来,国际安全形势急剧变幻。北约开启东扩与转型,试图以此厘定欧洲—大西洋区域安全秩序,但未解决历史问题,亦未处置东扩和转型所滋生的新问题,导致联盟体制积存的问题持续发酵。“土耳其问题”并非叙利亚内战所致,而是北约联盟体制内在问题的外显。美国学者马格纳斯·彼得森曾强调,“叙利亚战争的许多参与者都将北约视为一个工具,能够为针对阿萨德政府采取的军事行动提供合法依据”。[1]“土耳其问题”涉及土耳其与北约盟国的矛盾,还牵扯土与俄罗斯、中东、北非、地中海多国的矛盾,其复杂性远超北约联盟体制所能消解的能力。
 
(一)土耳其身为北约成员国,但并不遵从北约集体安全需要,而更强调自身安全需要。
 
 
2011年,中东剧变爆发后,中东、北非、中亚多国陷入动荡,美国等域外大国纷纷涉足,土耳其亦在其列。“中东地区复杂的安全困境催生了更多的不确定性,区域力量与外来力量都发现很难适应正在快速变化或有些恶化的环境,这一事实也适合于土耳其。”[2]北约一直谨慎对待中东、中亚、北非以及地中海等地区冲突,因为北约并非将上述地区当作战略重点,只是将保持上述地区的安全与稳定视为欧洲—大西洋区域安全秩序的重要支撑。叙利亚内战爆发后,北约为履行保护成员国责任而向土耳其提供大量援助,但并不认可土耳其在中东、中亚、北非以及地中海等地拥有特殊利益,亦不承认其在北约联盟体制内具有特殊地位。2014年埃尔多安出任总统后,土耳其开始积极插手中东事务。土耳其自认拥有强大力量,还拥有得天独厚的地理优势与历史文化资源,因此理应成为中东以及周边地区的中心国家,甚至还可在北约与中俄之间充当中间国。“土耳其的外交利益开始以一种崭新且重要的方式逐渐形成,对土耳其利益的重新思考与定位,从长远角度对土耳其外交方向产生了重大影响,特别是对土耳其与西方的关系产生了重大影响。”[3]土耳其的自我定位与北约的认知相差甚远,它肆意放大在中东、中亚、地中海等地区的利益诉求,并置于北约整体利益之上,甚至将北约以及美、英等国设定的政策界限视为对土利益与尊严的侵犯,为了推进自身利益而不断突破北约的政策禁锢与政治默契。
 
(二)土耳其与多个北约盟国存在矛盾,但却不愿在联盟体制中弥合分歧,反而打破北约传统与默契,一再公开内部矛盾与分歧,导致联盟体制内卷。
 
在整个冷战时期,土耳其与北约多个盟国在政治、民族、疆域、宗教、文化等领域的分歧、矛盾持续不断,始终未解。“土耳其的人权状况以及土耳其对库尔德反叛者实施军事打击,一直都是特别棘手的问题,这些问题使土耳其与欧洲关系,土耳其与美国关系变得复杂。”[4] 2018年12月,特朗普宣布撤出驻叙利亚的美军,土耳其旋即出兵打击美国支持的叙利亚库尔德人武装,甚至跨境打击伊拉克北部库尔德人武装。对此,美、法等国均极为反感,德国则倡议建立国际安全区,美土分歧以及欧洲盟国对土耳其的歧见由此加剧。2019年7月,土耳其不顾北约尤其是美国的劝阻,购买俄制S-400导弹防御系统而非美制“爱国者”导弹防御系统,导致北约武器系列中破天荒出现俄制装备。美国遂以北约安全受到威胁为由,将土耳其踢出北约多国联合研制的F-35战机项目。土耳其不愿轻易就范,公开喊话美国偿还先期用于F-35飞机研发的15亿美元投资,而且表示如因美国阻拦而无法购置F-16V飞机作为替代,土将可能购置俄制战机。“埃尔多安强调土耳其不会屈服于美国的‘欺凌’和‘讹诈’;对战略盟友和北约盟国来说,美国的行为很可耻,不值得尊重。埃尔多安还警告说,土耳其将会寻求‘新盟友’。”[5]
 
同时,土耳其不顾英、法、德等国劝告,在东地中海钻探油气,引发希腊与土耳其的对峙。从2019年12月起,土耳其介入利比亚内战,支持利比亚民族团结政府,向其输送武器装备,派遣雇佣军,双方签署地中海海事管辖权协议。按照该协议,土耳其几乎获得在大半个地中海区域钻探油气的授权。2020年6月,土耳其海军对在西地中海执行北约安全任务的法国军舰实施牵制,双方发生军事对峙。为此,法国、意大利、希腊等盟国发表声明,强烈反对土耳其介入利比亚冲突,北约盟国公开支持法国,埃及、以色列、塞浦路斯等国亦对土耳其的做法提出异议,北约特别强调维护西地中海区域安全的重要性。在北约施压下,土耳其一度终止勘探,但2020年8月重启勘探。欧盟由此对土耳其发起制裁,法、意、希等北约盟国以及埃及、以色列等地中海国家发出抗议,法、意、希、埃等国甚至举行军演,向土示威。土耳其置北约联盟体制于不顾,一再与北约盟国发生纠葛,毫无顾忌地扩展自身的利益与影响,此举在北约盟国看来即为公开挑衅且严重危及北约联盟体制。北约内部以德国为代表的成员国发声称,应开除土耳其,以此保证北约政策完整性和北约整体利益不受侵害。
 
(三)土耳其尝试在北约之外推进对俄外交,倒逼北约改变对土态度,以图借此扩大战略空间。
 
土的这一举动破坏了北约对俄罗斯的整体战略,而且导致北约联盟体制出现裂缝。冷战结束后,北约一直将俄视为地缘战略威胁,其转型与东扩为的就是遏制俄罗斯。新世纪以来,北约与俄的竞争与对峙不断加剧。2014年乌克兰冲突爆发后,北约与俄的对抗全面升级,双方从经济战、外交战、宣传战以及军事对峙,一直发展到互相实施战略威慑。“没有人敢忽视俄罗斯政府的攻势,包括核战争叫嚣的震颤声、对乌克兰的干预、在叙利亚的狂轰乱炸、国内多次侵犯人权事件,但是俄罗斯太强大了,以至于无法‘让其销声匿迹’。”[6]
 
与北约相比,土耳其对俄外交左右摆动,突破了北约对俄战略的上限与下限,让北约备感压力。2015年11月,土耳其击落俄的“苏-34”军机,俄土关系全面恶化。北约害怕惹祸上身,拒绝为土耳其的过激行为买单,土耳其最终不得不向俄赔礼道歉。2016年7月,土耳其部分军人发动政变,埃尔多安仅凭普京总统事前通知才幸免于难,但美国一直对此讳莫如深,北约更是完全置身事外。军事政变促成土俄关系迅速升温。土耳其不顾美国制裁威胁,执意购置俄制S-400导弹防御系统,双方此后还就航空发动机、潜艇、核电站、“卫星-V”新冠疫苗技术等展开谈判。但是,土耳其在与俄合作的同时,亦未放弃与之竞争。从2020年9月起,在阿塞拜疆与亚美尼亚围绕纳卡的冲突中,土耳其公开支持阿方,派遣雇佣军,提供后勤保障、军事训练、军用无人机等,帮助阿军进攻亚军,全然不顾俄的停战呼声和高加索地区原本属于俄势力范围的历史。2021年4月初,针对俄罗斯与乌克兰在东乌克兰展开军事对峙,土耳其公开支持乌方,向乌方提供无人机,派遣雇佣军进场作战,同时要求俄方尊重乌方主权与领土完整,以和平方式解决冲突。可见,土耳其对俄政策时缓时硬、摇摆不定,不仅与北约对俄政策的基调大相径庭,也有别于其他盟国,因而不可避免地对北约与俄关系产生压力,加大了北约联盟体制的裂痕。
 
 
土耳其游走于各个大国之间,参与或介入周边一些国家的内战和国家间争端、冲突,“内政与外交政策变得越来越紧张”。[7]土耳其外交如此多变,与北约的立场和举措格格不入,归根到底缘于特殊的历史环境与现实需要。
 
(一)经济高速发展为土耳其强势外交提供了基础,经济回落则成为土耳其实施外交冒险的重要驱动。
 
新世纪开启后,土耳其积极推动以通货膨胀和政府主导型投资为主导的发展模式,通过房地产、基础设施建设、现代服务业、伊斯兰金融业、私营部门加杠杆等手段,保持经济高速发展。除2008年受全球金融危机的影响外,土耳其2003~2017年间持续高速发展,个别年份GDP增长甚至达到两位数。“由于过去十年间经济迅速增长与发展,土耳其成为全球经济最成功的例证之一,极端贫困得以消除,孕妇死亡率与初等教育指数等千年发展目标得以实现,土耳其正在实现2015年未竟的目标。”[8]土耳其一度成为全球发展最快的经济体,在“新钻11国”(Next-11)中最具代表性,这为埃尔多安赢得了政治声誉,成为其持续执政的政治基础,也为其推行强势外交带来了资本。
 
但是,从2018年起,土耳其开始出现经济疲态,高债务、高通货、高贸易逆差催生的各种问题开始显现,经济发展放慢,民众失业增加,社会持续动荡。美欧各国对土耳其威权统治深感不满,对土在中东、俄土关系、难民以及库尔德等问题上屡屡打破北约禁忌批评日盛。为此,北约尤其美国故意冷落土耳其,欧盟拒不接受其入盟申请,美国等甚至以各种理由对土耳其实施制裁,加剧了其经济与社会困难。为了迎合国内民意,压制反对派,同时也为了扩大国际影响,埃尔多安加速塑造土耳其的大国形象,不惜与美欧盟国强硬对抗。“我要再次声明……任何威胁或制裁都无法阻止我们推进国家安全的优先选项。”[9]土耳其虽然只是区域大国,但不愿完全受制于北约联盟体制,更愿按自身需要处置区域纷争,以谋求国家利益最大化。可见,土耳其强势处置中东、中亚、地中海区域安全问题,固然有扩大自身影响之意,也有满足国内政治、经济、社会发展之需要。
 
(二)冷战后北约联盟体制日渐松散,为土耳其寻求改变旧体制以及权力结构的举动提供了空隙。
 
冷战结束至今,北约一直致力于东扩与转型,东扩固然使其成员国达到30个,势力范围几乎覆盖了欧洲大多数国家,但也引发两个严重后果:其一,北约与俄罗斯持续对峙,欧洲地缘政治重启,北约政治与安全压力攀升,客观上需要制定新战略。其二,前苏东国家入盟北约,固然扩充了北约联盟体制的容量,但也使其变得松散,毕竟新老成员国的政治与安全诉求不同。按照新现实主义的观点,“如果每个国家怀疑其潜在伙伴能够从合作中获得相较自身更多的利益,它们就不会展开相互合作。”[10]显然,东欧各国对北约东扩与转型的期许不同于美、英等国,这种差别必然导致北约联盟体制的向心力和凝聚力不断减弱。美国前副国务卿塔尔伯特曾就北约的困境明言:“北约布拉格峰会突显了一个悖论:北约的长时段潜能实际上是无限的,但其凝聚力却面临迫在眉睫的危险。”[11]
 
北约联盟体制趋向松散的原因还在于,各成员国在进入新世纪后普遍面临经济停滞、债务危机、福利陷阱、难民危机等难题,种族主义、民粹主义、政治右翼思潮等迭起,极端民粹组织与右翼政治组织等甚嚣尘上,暴恐袭击与种族歧视事件频发,欧洲—大西洋地区整体环境趋向恶化,北约及其成员国遭遇多方困扰,应对乏术,政治态度愈加保守,无力遏制联盟体制不断涣散的趋势。“欧洲主要安全问题是内在的而不是外在的,它们具有很深的经济、政治、社会根源,北约无法很好应对这些挑战。”[12]
 
正是由于北约肆意东扩,联盟体制覆盖范围不断扩大,内部杂音和利益诉求越来越多,旧理念被冲淡,决策力与行动力受削弱。而且北约东扩与转型的过猛过快凸显出新老成员国在各个方面的契合程度不高。加上美欧各国均深陷危机,北约对成员国的安全保护效能减弱,政治约束力相应下降。土耳其不断挑战北约联盟体制,就是看到北约及其成员国自顾不暇,北约既不愿为成员国冒险,亦无法确保成员国在危机中保持一致立场。可见,土耳其的特立独行是北约联盟体制弱化的结果,反过来又加速了体制的弱化。
 
(三)北约联盟体制存在结构性弊端,既有顶层权力与低端权力之别,亦有中心国家与边缘国家之分。
 
土耳其处于欧洲—大西洋区域边缘,远离北约政治与安全中心,可谓边缘国家,再加上其宗教、文化以及传统有别于其他盟国,由此一直被视为另类。土耳其早在1952年就加入北约,但许多盟国对其政治、民族、边境政策等始终争议不断,对土耳其与周边国家的历史隔阂、利益纠葛难以释怀,对土耳其缺乏信任。北约认定,土耳其不仅野心勃勃,而且存在人权、法治以及道德问题,已经成为北约联盟体制的软肋。“(土耳其)缺乏对人权和法治的尊重,将会构成道德滑坡,最终可能会使美国的国家利益面临更大程度风险。”[13]
 
但是,土耳其对自身的看法与之完全相反。它自视为北约第二大军事强国,理应在联盟体制中拥有足够的话语权,更应在中东、中亚、北非等区域事务中占有主导地位。土耳其的反常行动并非要与北约分道扬镳,而是为了攫取更多现实利益和更大国际影响。这超出北约以及美、英、法、德等国对土耳其的战略预期,它们并不愿土耳其在北约内部分享更多权力。土耳其不甘处于北约联盟体制的边缘,更愿利用其地缘优势与美、英、法、德等国讨价还价。土耳其看似到处树敌,但行动大致限定于中东、中亚以及地中海等地,只瞄准关乎其国家利益的问题。“土耳其只有两个可行的背景,但哪个都不完美。第一个是土耳其民族,即土耳其寻求与突厥人的主要中心建立更好联系,主要是中亚地区,不管他们所享有的主权程度……第二个是伊斯兰会议组织,土耳其在其中享有权力与尊敬,其充分参与超过合理反对……。”[14]
 
(四)新自由主义盛行于欧美各国,亦在北约联盟体制内流行,土耳其无法避免其影响。
 
冷战结束后,受新自由制度主义的影响,北约在联盟体制建设中注重国家合作,提倡软硬实力并重,强调在国际机制下合作。然而,北约倡导的国际合作或国际机制只服务于自身利益。这就决定了北约东扩和转型无法满足欧洲的安全需要,亦难以满足成员国的政治与安全需要。同理,土耳其国家治理呈现民粹化、宗教化、极端化倾向,在外交上表现出反传统、反规则、反体制趋向。埃尔多安推行强人政治,国家正义与发展党(AKP)努力推进国家现代化,亦煽动并利用民众的宗教狂热与民粹情绪,以求对内提升民意支持、对外争取更多国家利益,强化其大国地位。“无论是政治权力的集中以及将伊斯兰教引入政治,还是追求地区事务中的存在感,埃尔多安的国家治理具有前后的连贯性。”[15]
 
土耳其强势外交极具功利色彩,不仅突破北约的传统界限,也改变了自身政治与安全传统。土耳其认为,美国正在走向衰落,北约与欧盟无力应对危局,欧美各国深陷疫情失控、经济滞胀、种族斗争和难民危机中。俄罗斯因长期遭受西方封锁与制裁而国力大减,只能在中东与中亚事务中采取守势。因此,土耳其应该抓住当前良机,借俄国制美国,以难民问题向欧盟施压,通过区域纷争倒逼北约,假手利比亚向法国示威,利用库尔德问题向国际社会宣威,以获取更多现实利益,实现自己的大国梦。“2011年后,中东的局势相较此前变得更沉闷,尽管‘阿拉伯之春’一开始似乎成为土耳其在这一地区影响崛起的一个历史机遇,但叙利亚内战爆发和土耳其国内安全问题的加剧导致土耳其模式开始终结。”[16]
 
 
“土耳其问题”持续发酵、不断反噬北约联盟体制,掣肘北约安全战略,牵动中东、中亚、地中海等地安全形势。如何看待和处置“土耳其问题”,直接关系到北约能否妥善解决成员国利益纷争,以及北约联盟体制能否存续。“土耳其问题”同样关系到土耳其自身能否在北约联盟体制中从边缘走向中心。
 
(一)“土耳其问题”导致北约对土耳其的政策不断分化。
 
由于土耳其位于北约防御体系东南翼,战略地位极为重要,北约不能无视土耳其的战略价值,但也不愿被土耳其的激进政策所绑架,尤其不愿为土耳其火中取栗。伴随北约与俄罗斯的对峙升级,土耳其的战略地位凸显,这使土耳其得以利用其地缘优势地位和北约害怕俄土接近的心理,不断加大自身战略诉求。由此推断,土耳其不会停止涉足中东、中亚、北非以及地中海等,还会在更大范围追逐自身的利益。目前,作为“土耳其问题”发酵的结果,土耳其正在与中亚、地中海多国展开协商,积极打造独立于北约的突厥联盟,这必然会对北约造成新的冲击。
 
北约对土耳其采取了软硬兼施的战略。针对土耳其勘探东地中海油气,北约着手建立海事协调机制。“北约应采取一种正式方法,解决成员国之间的争端,从解决希腊与土耳其争端开始,而非将之留给其他组织,或者拖延了事。”[17]鉴于土耳其将俄制武器带入北约武器系统,美国一直不放弃制裁土耳其,北约亦支持欧盟对土制裁,对其保持一定压力。但是,北约始终认定,土耳其身处北约之内要好过它完全倒向俄罗斯。“北约面临一种选择:它希望埃尔多安只是一场闹剧,土耳其会重归西方,北约可以执行现行政策。或许突出北约的效用太过重要,因此不能放弃投机的可能性,(北约应)采取果断行动,使土耳其隔绝在北约的行动外,直到它再度像盟国一样行事。”[18]
 
(二)“土耳其问题”困扰美土关系,打乱了美国的战略安排。
 
土耳其强势外交导致美土关系恶化,并外溢到北约以远。2014年10月,土耳其加入亚投行(AIIB),成为其初始成员。2017年5月,土耳其宣布参加中国“一带一路”倡议,双方就基础设施建设展开合作。2018年8月,土耳其冲破美国阻碍,参加金砖集团(BRICS),从中国获得贷款。土耳其明知美国视中国为竞争对手并蓄意打压中国,但仍不放弃与中国合作,这反映了土耳其反制美国制裁政策的抗争态度。土耳其外长恰武什奥卢(Mevlut Cavusoglu)甚至曾表示,土耳其有可能关闭美国在土的英奇利克军事基地。华盛顿战略与国际问题研究中心土耳其项目主管布伦特·阿里瑞扎(Bulent Aliriza)曾就此形象地提出:“老实说,(美国在土耳其的)英奇利克基地在很长时间就是美土关系的一切,这就像一场糟糕的婚姻,如果你去掉平衡的基础,双方要说的只是,你最近为我做了什么。”[19]
 
面对土俄两国不断接近,尤其土耳其屡屡打破美国的外交禁锢,美国始终不愿让步。美国前总统克林顿曾放言:“当我们的国家安全利益受到威胁时,我们将会与能够指望的其他国家一起采取行动,如果只有我们自己,我们也必须采取行动;如果能用外交,我们就用外交,如果必用武力,我们就用武力。”[20]继美土两国在叙利亚战争中交恶,拜登总统公开指责称奥斯曼土耳其帝国在一战中屠戮150万亚美尼亚人,推行种族灭绝政策;美国国会亦通过谴责土耳其的议案,制裁土耳其一些官员和金融机构。因此,美土关系一跌再跌。奥斯曼·卡瓦拉事件爆发后,为了防止土耳其与北约脱钩,美国等宣布不干涉土耳其内政,美土关系暂时缓和但裂痕仍在。但面对土耳其通货膨胀严重、贸易出口萎缩、债务负担沉重,美国始终不愿结束制裁。美土关系持续恶化,加剧了北约内部分歧,北约既无法放弃土耳其,也不愿美土长期对立。“北约成员国一直将伊朗视为永久性威胁,即使北约峰会完全没有提及,土耳其构成一个新前沿。”[21]显而易见,未来美土纷争将会持续,北约对土战略定位的不确定性不断加大。
 
(三)“土耳其问题”加剧了中东、中亚、北非形势的复杂化,加大了北约与土耳其的博弈烈度,引发俄土关系的动荡。
 
土耳其介入中东等地,目的并非要解决各地区矛盾,而是要扩大自身影响,其特立独行不仅无助于区域稳定,还会引发新的矛盾与冲突。土耳其支持种族关系相近的阿塞拜疆,时不时给阿塞拜疆与亚美尼亚的冲突火上浇油,2021年7月底两国重启战端,经俄调停而暂时达成停火协议。另外,土耳其强势政策改变了北约在上述地区的存在形式与政策形态。北约认为,“土耳其的伊斯兰政治变得愈加重要,这强化了(人们)对伊斯兰和东正教之间现有文明观念存在分歧的认知,进而使俄罗斯与希腊关系变得更复杂,同时助长了所有关联方的民族主义本能”。[22]为此,北约一方面展开协商和对话,确保当事国稳定,另一方面采取隔离和施压措施,抑制土的行动。法国在土出现抵制法货的活动后迅即召回驻土大使。面对土在利比亚的尾大不掉之势,总统马克龙公开要求俄、土两国撤出雇佣军,向土显示强硬立场。
 
“土耳其问题”在促进俄土合作的同时,加大了双方发生碰撞的几率。按照北约的解释,“尽管俄罗斯是土耳其最大的贸易伙伴,这主要是因为土耳其依赖俄罗斯的天然气,这两个国家都有所谓的后帝国应激综合症,都无法看到前省份成为后来的独立国家,最终希望重建势力范围的旧协议。”[23]事实上,俄土纠葛并非后帝国应激综合症或旧势力范围协议,土耳其对俄政策极具可变性。对土耳其来说,对俄交好是借俄向北约示威,向美国施压;对俄交恶则是向北约示好,以图改善自身在北约中的地位,促使欧洲盟国尽早接纳土入盟。对俄来说,与土合作既有缓和俄土关系之意,亦可在北约内部制造不和,有利于掣肘北约,但也造成欧盟对俄打压与制裁。对北约来说,俄土接近会打乱北约对俄既定战略,北约更希望俄土合作是暂时的。为此,北约利用各种渠道向土示意,同时向俄施压,最大程度减少俄土双方合作机遇,抵消双方合作的实际效能。
 
从北土博弈的结果看,北约尚未找到新的理念、路径以及方法以有效解决“土耳其问题”,无法解决各成员国的政策分歧与利益纠葛。“这似乎是一个有问题的假设,即如果不考虑有关其他欧洲国家的相关地位,欧洲国家在权力倍增器的框架内亦难以维持第三方的权力地位。”[24]土耳其同样未能走出挑衅与对话并举或交替的恶性循环,除非未来北约出现重大政治变革,这在短期内几无可能。
 
 
“土耳其问题”对北约联盟体制的挑战是严峻的,使北约面对危局进退失据。如何妥善解决这一问题并使之不致产生扩散效应,遂成为北约体制改革的目标。
 
(一)未来北约联盟体制将呈现扁平化与板块化趋向。
 
北约内部平衡将发生变化,多元化趋势将会增强。伴随美国经济衰落、种族问题发酵、新冠疫情蔓延、两党乱斗持续,美国综合国力必然下降。伴随全世界去美元化浪潮持续,美国的国际话语权会被削弱,对欧洲盟国的影响也会下降,对北约的控制会相应减弱。当前北约联盟体制既不足以有效约束盟国,亦不足以全力推进其安全目标。对此,美国实际上心知肚明,它对北约的预期也在不断下降。“如果北约今天不存在了,美国不会寻求再建。”[25]可见,未来美国在北约中的影响会下降,联盟体制会趋向松散,其安全诉求亦会多元化,除非联盟体制彻底改革。
 
欧洲各国同样饱受经济滞涨、新冠疫情、社会分裂等困扰,但其安全目标相对单一和务实,确保欧洲安全始终是核心目标。“大致而言,在欧洲大陆心脏地带与斯堪的纳维亚半岛,旧式疆土防御仍是最主要的;在将军事力量转向外来任务以及‘内在安全’任务的形象转变中,英国、丹麦以及一些中欧国家走得最远。法国一直致力于将更多资源用于执行全球任务。”[26]这使欧洲各国在北约联盟体制中能比以前发挥更大作用,进而推动联盟体制的变化。
 
除美欧平衡发生变化外,北约联盟体制还将整体呈现板块式与平面化趋势。北约联盟体制不会分裂,但会分化成多个隐性板块——北美、西欧、南欧―地中海、维谢格拉德、斯堪的纳维亚、巴尔干等。这些板块会继续以维护欧洲―大西洋区域安全为目标,但会更专注各自安全需要,各成员国也会提出不同政治、经济与安全诉求,进而加剧联盟体制分化。
 
(二)未来北约联盟体制将会异化与弱化。
 
“土耳其问题”虽具或然性,但反映了北约联盟体制的弊端,即成员国无法通过联盟体制解决彼此分歧。尽管北约预见到许多危险,但始终无法阻止“土耳其问题”发生,无法阻断联盟体制被侵蚀。可见,未来北约联盟体制虽会存在,但许多功能正在变化。大西洋两岸会不断出现争端,连接各成员国的共同目标会被各自利益追索代替,北约联盟体制将持续异化或弱化。
 
北约顽固坚持冷战思维,将俄罗斯视为洪水猛兽,这种执拗且强硬的对俄政策在成员国之间无法成为共识反而加大了分歧,进而殃及北约联盟体制。“就像亨利·基辛格看到的,‘妖魔化普京并非一种战略’。”[27]同时,北约东扩虽然扩大了势力范围,但也增加了联盟体制的复杂性,加深了成员国的政策分歧与利益冲突。为此,北约多国对东扩展开反思,“一直以来有一种观点认为,北约应该推迟向候选国发出邀请,直到其民主进程全面确立”。[28]另外,北约以民主与自由之名实施域外干预,也滋生了大量危机,例如对南联盟军事打击、阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争等,给当事国造成混乱,在联盟内部引起分歧,削弱了联盟体制。
 
拜登上台后,美国宣称重返北约;美国国会还通过议案来强调跨大西洋关系,表示对北约的支持。北约副秘书长米尔恰·杰娃纳强调:“在这个复杂和不可预测的时代,确保强大的跨大西洋合作对我们的自由与安全必不可少,今天如此,未来亦如此,这就是我们所有人共同努力变得重要的原因。”[29]美欧关系今非昔比,北约联盟体制无法重回过去。“土耳其问题”无疑是一种警示:北约联盟体制的价值正在下降。
 
(三)“土耳其问题”同样对土耳其已经并将继续产生重大影响。
 
一是土耳其的孤立处境将会延续,在国际或区域事务中的决策与行动空间会受到限制。“土耳其问题”导致北约与土耳其关系紧张,使土耳其与盟国产生矛盾。不仅北约内部出现驱逐之声,欧盟亦将其拒之门外。当前,欧洲正在形成疏远和排斥土耳其的风潮,如果土耳其不改变强势外交,“去土耳其”风潮将会愈演愈烈,北约、欧盟及其成员国也会相距愈远。
 
北约、欧盟与土耳其的互动已形成恶性循环,即北约与欧盟愈排斥土耳其,土耳其的外交就愈反常,反之亦然。这种恶性循环使北约与土耳其的分歧不断增多,双方矛盾与抵牾的范围、烈度、领域等不断扩大。另外,为了交好北约,或者向北约示威,土耳其将土俄关系视为一种外交手段,这种以邻为壑的短视做法只能使俄土两国重走地缘竞争老路,而身处北约与俄罗斯夹缝中的土耳其,未来将不得不面对更困难的处境。
 
二是土耳其在中东、中亚、北非等地区的地位遭到削弱。土耳其在中东、中亚以及东地中海等地拥有传统地缘优势,但它在上述区域肆意插手危机、制造争端,通过挑战北约传统提升自身地位,以不妥协方式谋求扩大影响,以制造既成事实迫使大国妥协。这种反向思维实际上无法提升其在北约中的地位,更无法在中东、中亚、地中海等地区建立威势。由于奉行强势外交,土耳其必然会与美、俄、法等大国持续交锋,但土耳其显然并没有成熟、系统的战略设计,确保其在大国之间左右逢源,最终结果只能使其与各方持续交恶。
 
土耳其强势外交注定无法实现其政治与安全目标,即便能获得有限成果,也会因缺乏与相关利益方协调而造成许多消极影响。事实上,土耳其强势外交虽然烜赫一时,但始终未能左右中东、中亚、地中海等地区安全走势,相反却因不符合国际规则、无法满足区域安全需求而充满争议,最终不仅为盟国所嫌弃,也会遭到许多当事国抵制,这使土耳其在未来中东、中亚、地中海等区域事务中有可能被边缘化。
 
在“土耳其问题”的催化作用下,北约联盟体制未来难免会发生变化,但不会分裂,更不会消失,北约许多功能会弱化但不会丧失。“土耳其问题”对北约无异于一种警示,即东扩与转型解决不了所有问题,域外干预只会加剧国际紧张局势。联盟体制亦非解决北约内部所有问题的灵丹妙药,共同价值观与意识形态也掩盖不了各成员国的政策分歧与利益纠葛。北约联盟体制的出路只能是不断推进改革,对内协调成员国利益,对外实施战略收缩,顺应国际和平与发展的大势。就此而言,“土耳其问题”不失为推动北约理性发展的契机,也为推动中东、中亚以及地中海区域秩序建设提供了一种反向思考。
 
《现代国际关系》2021年12期
历史与秩序
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