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福利国家在近代中国的起源
发布时间: 2022/9/8日    【字体:
作者:聂鑫
关键词:  福利国家;慈善事业;国家化;地方自治;公私协力  
 
 
摘要:“公私协力”是现代福利国家方兴未艾的主题,而慈善事业领域“公私协力”的独特性,在于各国都有政府与民间协作的历史经验,中国在这方面的经验特别丰富。虽然在中国传统福利思想中,养民育民为国家之权责,但在实践中,民间的宗教与宗族团体在慈善事业中也扮演了重要角色。明末以来,随着居乡士大夫角色定位的变化,民间非宗教力量成为地方公共福利的主要推动者;政府在对民间慈善事业予以监管的同时,也对其提供了不可或缺的财政与行政支持。近代中国的慈善组织与地方市政建设高度相关,如上海的同仁辅元堂,甚至被认为是地方自治的起点。中国在慈善事业领域“官民合力”“官督民办”的历史经验,不仅是近代福利国家建构的基础,对于当代中国的社会福利建设亦有一定参考价值。
 
一、引言:福利国家与公私协力的基本理论
 
进入20世纪之后,一方面,随着工业化和城市化的发展,以传统乡土社会为基础的家庭或邻里之间的扶助日趋淡化;另一方面,现代工业社会的发展以及由此产生的问题要求国家在社会中更加积极有为,“国家要提供个人需要的社会安全,要为公民提供作为经济、社会和文化条件的各种给付和设施”。德国学者福斯多夫(Rrnst Forsthoff)于1930年开创了“服务行政”的理论,提出“生存照顾”的概念,并将其作为“表彰现代国家行政任务重心之所在”,“任何一个国家为了维持国家稳定,就必须提供人民生存之照顾。国家唯有提供生存照顾,确保国民的生存基础,方可免于倾覆之命运。”“广义来讲,社会福利政策几乎包括了政府做的所有事情——从税收、国防和能源保护,到医疗服务、住房和公共救助。”“出于保障社会的特殊群体和弱势群体合法权益的现实需要,各国出现了‘一种更加接近生活’的法律类型——社会法”。20世纪中叶以来,福利国家逐渐成为欧美各国的潮流;有不少国家还把社会福利的规定写入宪法,例如德国基本法就将“社会国”作为宪法的三个基本原则之一。
 
但是,始于20世纪70年代末,福利国家的无效率以及大量公共救助项目的“失败”,引发了社会各界的普遍不满;日益增长的财政压力,也让国家全面给付的福利行政难以为继。政府大包大揽的社会福利事业日益受到挑战,强调市场机制的新自由主义经济学也由此取代了支持大政府模式的凯恩斯主义经济政策。而欧美各国福利行政,也从政府作为直接福利提供者过渡到政府作为福利事业的监管者的阶段。为实现公民的生存照顾与福利权益,一些私法手段(如契约、政府承包合同)被引入行政活动(如社会保障给付)之中,私人慈善组织(包括基金)被纳入国家福利行政的体系。
 
“行政任务民营化为现代给付国家缩减国家任务、精简人事、节省国家财政支出,以及增加行政效率所最常采行之行政革新手段。”但在实务中,各国很少采用“完全民营化”的极端形式,更多的是采用“部分民营化”。其特征是部分引入市场机制,将公共任务由“公部门”(行使公权力的各级政府)与“私部门”(民间营利或非营利组织)共同合作来完成,也即“公私协力”。以美国为例,在巨大的社会保障财政赤字压力下,为克服传统福利行政模式的“笨拙、繁琐和无效率”,自里根总统时期就开始进行一系列改革;到1996年,则由国会颁布了《个人责任和工作机会协调法》,以市场化的方法对联邦福利政策进行全方位改革,“探索由联邦向州,由政府向私人的分权”。
 
在市场自由化与公共事业民营化趋势下,国家的社会福利责任由“给付责任”转变为“保障责任”,政府对于“涉及人民生存照顾的私经济活动,通过引导、管制,以及监督等各式措施,以确保人民生存所需之相关物资与服务得以同由自己提供一般,亦能够由私企业为普及、无差别待遇、价格合理,且质与量兼顾地提供”;反之,如果市场再度失灵,且无法通过政府管制等措施予以修正,“则此时本于社会国理念之要求,国家为建构一符合生存照顾需求之社会秩序,在宪法上应再度担负起自为给付之义务”。在实践中,国家是选择民营化或“再国家化”,取决于具体的社会经济情况。
 
民营化与公私协力并不限于公共福利事业,但福利制度的独特性在于,其早在前现代时期就普遍采用了国家、社会和私人协力的模式。因此当代福利事业的民营化,在一定意义上也是“向历史的复归”。尽管在中国语境下讨论福利权,与上述欧美对于福利国家的检讨在时空上、发展阶段上有重大差异;但在公共福利领域采用公私协力模式,实现公办福利机构的社会化转型(如“公办民营”),也是中国特色社会主义市场经济下普遍采行的做法。在此背景下,研究传统中国及其近代转型过程中政府与民间慈善组织的协作互动,具有特殊的理论与现实意义。
 
二、古代福利国家与民间慈善事业
 
在中国福利史上,对于需要社会救助的个人和群体,除了家庭成员彼此的接济之外,政府、宗教团体与宗族都发挥了积极的作用。“历代帝王将其治理范围扩展到为‘鳏寡孤独’设立养济院和药局,以此体现其对百姓的家长式关怀。佛教寺院为了诠释其神圣目标,为穷人提供避难所、药品和粥厂。宗族有时会用收益来成立土地信托或‘义庄’(其主要功能在于通过减轻族人繁重的礼节性开支和教育性开支来达到促进本族繁荣昌盛的目的)来救助血亲以外的困苦贫乏之人。”当然,无论政府、宗教团体还是宗族,都仅仅只是把慈善作为其辅助功能。中国历史上真正以慈善为核心目标的民间组织,要到16世纪晚期(晚明)才发展出来。但是,宗教团体的确设立了专门的慈善机构(如唐之悲田养病坊),而宗族也为族内共同福利设立了高度独立于族人的“公业”(如宋之“义田”)。它们一方面在慈善领域扮演了重要的角色,另一方面也引起了政府的警惕、监管甚至国有化(国家化)。
 
(一)惠民养民原则上为统治者专有之权责
 
传统中国自孔子以来,“‘仁’的思想,‘爱人’的思想,推行至社会生活,成为种种福利政策和福利行为的文化基础”;而儒家学说中突出体现社会福利观念的,是“惠民”“养民”的主张。一个国家要施行仁政,“就必须把消除人们的物质贫困和实现经济自给自足作为首要职责。”孟子进一步发展了孔子的仁政与惠民养民思想,并将其作为“王天下”的前提:“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼,天下可运于掌”“老者衣帛食肉,黎民不饥不寒,然而不王者,未之有也”“以善养人,然后能服天下。天下不心服而王者,未之有也。”不管是基于“仁爱”“惠民”的理想主义,还是为了收拾民心以维系江山社稷的现实主义,中国历代统治者往往在一定程度上会关心人民的福祉,推行一些“仁政”(国家福利政策)。“史书上记载的慈善实践被认为是发源于统治者,是国家的功能,是帝国家长主义通过自上而下的方式惠及人民,而来自民间的自发的慈善实践几乎是没有记录于史册的。”
 
将“仁”作为“君子”(统治者)的政治道德、将惠民养民作为民心向背的基础、将福利事业定位为国家的“生存照顾”责任,这固然有其积极的意义,但也会产生一个附带的问题:福利事业是否为统治者所垄断?民间私人举办慈善事业是否意味着“越位”与统治者争夺民心?或者说,私人慈善组织在中国历史上长期面临“政治合法性”的问题。《韩非子·外储说右上》有如下一段故事:鲁国执政命令当地百姓在五个月内修筑一条运河,作为地方长官的子路自掏腰包(“以其私秩粟为浆饭”)给民工补贴生活;子路个人的“善举”引发孔子的强烈反对,他认为子路私自行仁,侵了统治者的权;子路的行为实际上也遭到鲁国执政季孙氏的忌惮,他派使者前去质问,认为子路是与季孙氏争夺民心(“将夺肥之民耶”)。孔子批评子路“行其私惠”的理由是:“夫礼,天子爱天下,诸侯爱境内,大夫爱官职,士爱其家,过其所爱曰侵。今鲁君有民,而子擅爱之,是子侵也,不亦诬乎!”韩非子对此进一步引申说:田常作为臣子,向齐国百姓搞大斗出借粮食再小斗收回的把戏,以私人恩惠收买民心;而当时齐国国君如果能够树立权威、禁止田常僭越侵权,就不至于沦落到为田常所弑的绝境。以上故事虽不能确知是来源于史实还是韩非子的虚构,但我们由此可知:对人民的“生存照顾”是国家的权责,在此问题上儒法两家有高度共识。
 
(二)宗教团体的慈善事业与政府监管:以悲田养病坊为例
 
汉代,佛教作为外来宗教传入奉行“夷夏之防”和“华夷之辨”传统的中华帝国,难免面临既有文化的抵制与水土不服的问题,而通过“行神异之术”(包括医术)来传教是各大宗教普遍采用的一种便捷有效的办法。到南北朝时,随着佛教的大发展与寺庙的普遍设立,掌握医学知识的僧人得以在各地寺院普遍进行医疗救治活动。佛教将疾病作为人生的“八苦”之一,宣扬慈悲为怀的僧人与佛教徒自然对施药治病的功德与社会效果特别重视,而积极的医疗救助在实践中也为佛教争取到了大量信众。古代中国医院的起源“恐与佛教寺院有关”,“在寺院中,有的是能医病的佛教徒,及效验很大的药物,患病者当然乐于前去求治,远路去的甚至就在寺院中住宿,一直至痊愈时为止。这实在是留医病院的起源。”到南北朝时期,受佛教福田思想的影响,王公贵族曾设立官办或半官办的机构以收容救治贫病。据《南齐书·文慧太子列传》记载:“太子与竟陵王(萧)自良俱好释氏,立六疾馆以养穷民。”
 
从现有文献资料记载看,由宗教团体设立的专门医疗救治机构(“病坊”),则是始于隋而盛于唐。佛教有所谓“三福田”,即“恩田”“敬田”与“悲田”,其中“悲田”主要指的是布施贫苦(包括救济贫病)。隋朝时,一些僧人开始施“悲田”,设立“普福业田”“造福处”等慈善基金,用于施舍贫病等社会救助事业。隋代僧人那连提黎耶舍设立“疠人坊”,专门收治麻风病人。“男女别坊,四事供承,务令周给”,或可以说是开佛教团体设立“病坊”之先河。唐代佛教团体与寺院经济都发展至鼎盛,悲田养病坊(以下简称“悲田坊”)也成为当时佛教团体参与公共福利事业的一个重要领域。唐初在地方佛寺已有病坊设立,例如在贞观年间,建业的石头城已设有“疠人坊”。再如《太平广记》所载武周时期“异僧”洪昉禅师的传奇,有其在陕城建“病坊”,“病坊之中病者数百,待昉为命,常行乞以给之”的故事。到武周后期,在长安与洛阳的佛教寺院已普遍设立了悲田坊。到了唐代中后期,甚至连地方各县的佛教寺院也都设立了悲田坊,由此在全国范围内形成了一个庞大的寺庙医疗体系。
 
在传统帝制中国,佛教团体的发展壮大也引起了统治者的忌惮。从南北朝到五代,当双方矛盾激化时,曾发生过所谓“三武灭佛”。即使是笃信佛教的帝王,通常对佛教团体也是多加约束与管制,具体到慈善事业领域也是如此。以武则天长安年间为例,由于当时寺院病坊普遍设立,政府专门设置了“悲田使”予以监管,形成了“官督民办”的体制。通过“置使专知”,将病坊纳入国家福利事业的体系之中予以统一监管,“国家矜孤恤穷,敬老养病,至于安庇,各有司存”。唐玄宗年间,悲田坊曾一度脱离官府的管控,由寺院自治。不过到了开元二十二年(734),政府又要求京城的病坊除收治贫病外,也要收容当地乞儿,悲田坊也由此得到国家的资助。政府资助与政府监管往往是一个硬币的两面,大约在为悲田坊提供官方财政支持的同一时期,政府对其的行政监管也加强了。到唐武宗时,发生了“会昌废佛”事件,政府毁弃佛寺、强制僧尼还俗。可是由于悲田坊一向由寺院开办、僧尼管理,“废佛”之后,病坊“无人主持”“无以取给”,日常管理与经济来源都成了问题。为此,李德裕特别奏请唐武宗:“其两京及诸州,各于录事耆寿中,拣有名行谨信、为乡间所称者,专令勾当。其两京望给寺田十顷;大州镇望给田七顷;其他诸州,望委观察使量贫病多少给田五顷,以充粥食。如州镇有羡余官钱,量与置本收利,最为稔便。”李德裕还提议将带有佛教色彩的“悲田坊”更名为世俗化的“养病坊”,其建议得到了皇帝的认可,病坊也由民办(寺办)改为官办。
 
“从9世纪中期以后,政府从佛教组织的手中承接了慈善组织的管理工作,用公款支付病坊的开销,并挑选地方有名望的耆老管理事务,佛教组织的社会影响力因而消减,但政府的社会责任也相对地增加了。......从此以后,在社会救济一事上,宗教团体从第一线退到第二线,主力落在中央政府身上,这个发展,到了宋代达到高峰。”作为政府主办的免费医院,北宋安济坊的设置始于徽宗崇宁元年(1102),其前身为诸路创制的“将理院”。当时安济坊在全国普遍设立,其收容病员的范围包括贫困无力医治的本地人和外地人、军人及军人家属、罪犯、官宦人家雇工等。“南宋初年,宋廷又设置集收养与救治于一体的综合性医疗救助机构——养济院,‘委都监抄札五厢界应管无依倚、流移、病患之人发入养济院,仍差本府医官二名看治,童行二名,煎煮汤药,照管粥食’。官办医院安济坊的功能逐渐为综合性居养机构养济院所取代。”
 
(三)“小政府”背景下的宗族慈善公业:以“义庄”为例
 
义庄也称义田,创始于北宋范仲淹捐资设立的范氏义庄,它通常由士大夫买田置办,是“以资助本族贫民为目的的私人赈恤组织”。义庄有三个特点:其一,义庄通常由族中一人或数人买田置办,或从其田产中分割出一部分设立。其二,义庄的财产(设施)包括义田、义宅、义仓、义学,其主要经济来源为义田。义田以租佃方式获取收益,其收入用来赈济本族贫民、同时兴办义学。其三,义庄以其自身名义拥有财产,无论族人还是族长都不掌握义田的所有权。族人虽可由义庄受益,但其根据为义庄章程,不得仅以族人之身份主张权利。在土地交易频繁,“田宅无定主”的宋代,范氏义庄的田产规模在两百多年的时间里却逐渐发展壮大,并伴之以制度的完善、地位的提高与声望的扩大,义庄还得到了政府的旌表与优待。义庄救济、庇护了大量贫困的范氏族人,避免了族人流离失所、迁徙他乡,起到了收宗睦族的作用;又通过兴办义学,为族人仕宦打下了教育基础。但总的来说,作为私人赈恤组织,慈善本身并非兴建义庄的首要目的。义庄的核心功能在于,为维系家族的长期兴旺与发展提供稳定的物质基础。在义庄的庇护下,“家族成员在日益加剧的社会竞争中有了一个避风港”“这就使家族的发展不至于骤起骤落,即使有波折,也不会使家族整体上衰败到一蹶不振的程度,而是总有重新兴起的条件和机会。”
 
从其核心功能来看,义庄产生于北宋,有其历史的必然。日本学者内藤湖南的“唐宋变革论”认为唐代是“中世”的结束,而宋代则是“近世”的开始。在宋代,士大夫的观念与地位发生重大的转型,家族也在平民阶层发展壮大并由此促进了基层社会的发展。在经济上,宋代商品经济比较发达,平民家族的财富积累得正当化与合法化,且国家不抑兼并、土地高度私有化。所谓“富不及三代”,土地与其他财富流转频繁,士大夫的经济地位并不稳定。社会上,经历唐末五代的战乱,士族势力基本被荡平,门第已不复存在。与东汉以来士庶有别的“门第社会”相比,宋代可谓是一个“平民社会”。政治上,宋代结束了门阀政治,士大夫多起于民间、通过科举考试入朝为官,例如范仲淹便是所谓“以布衣为卿相”。在特别强调考试公平且高度竞争性的科举制下,传统的恩荫特权被极大的限缩,所谓“君子之泽五世而斩”,士大夫的政治地位无法通过官爵继承传给子孙,要成就“累世公卿”之家难上加难。就义庄来说,“这不是一幅平民崛起的社会画面,而是关于一个精英阶层的描述,这个阶层基于地方,组成这一阶层的家族在想办法使自己不至于在社会流动中中落,这种中落来自不能代代为官,以及祖业被分割。”与之前的门阀士族相比,宋代以来的士大夫在经济、社会与政治领域的特权地位都比较脆弱,而义庄通过设立独立于族人的经济实体,支持族内的济贫、教育(科举事业)、祭祀(塑造宗族团体意识)事业,在一定程度上可以缓解士大夫身处“近世”的不安全感。“义庄奉祭祀、赡孤贫、兴教育,旨在为家族发展担当起承继过去、改变现状和创造未来的责任。”
 
尽管宋代统治者在社会福利事业上积极有为也有所创新,但当时的国家财政资源并不足以支撑官办福利机构(如前述安济坊、养济院)在全国范围的长期运营,更多的只是粉饰太平。针对宋代早熟的“福利国家”理念与现实财政能力的矛盾,当时已有类似于当代欧美“新保守主义者”的批评,例如“贫者乐而富者扰”“不养健儿却养乞儿”“不管活人只管死尸”等。事实上,与盛唐相较,两宋的国家能力严重削弱了,这为民间的慈善事业留出了更大的发展空间。“宋代留给后代的是这样一种政治‘制度’,相对于人口的增长,政府在社会中的角色变小了,与唐代政府在土地、劳力和贸易方面所拥有的权力相比,它的权力变弱了。晚期的中华帝国是以‘小国家’为标志的,强大的地方精英的存在,使这种情况成为可能......他们侵夺了地方政府的特权,或填补了积极有为的政府在退缩后留下的空间。到12世纪末,那些最热心建立一个理想社会的人,已不再相信只有靠政府才能实现这个理想。”有学者通过研究范仲淹手订《义庄规矩》发现:在义庄初设时,“范氏义庄的‘赡族’行为已大大超出社会救济的概念范围,具有社会福利的性质”。其措施并不限于贫困族人,“而是惠及宗族所有成员,奉行普遍福利的原则”。但是,随着范氏宗族规模的扩大,有限的义田已不足以支持宗族成员的普遍福利,范氏义庄就逐渐转变为以救助族内贫寒为主。自范氏义庄创设后,各地士大夫群体纷纷效仿。以家族主义为基础的义庄在中国南方普遍设立,并保持了旺盛的生命力,历经宋元明清四朝,一直延续至民国时期才最终消亡。
 
义庄的消亡,其根本原因是传统家族主义制度的消亡,另一方面也源于近代国家力量复兴后对社会团体的压力。在民国成立以前的帝制时代,“宗法礼制作为一种统摄法律和习俗的最高原则,仍然维系着基本的社会秩序”。在传统礼法国家消亡后,近代国家法律也随即放弃宗法原则,“采用个人主义而消灭家族主义的倾向”,家族主义之下的慈善机构(“义庄”“祭田”等)自然也失去了其固有的法律地位。以盛宣怀去世后盛氏家族设立的上海愚斋义庄为例,义庄在1927年南京国民政府建立前,大致能够正常维系与运转。可是面对南京国民政府的巨额军费与建设公债摊派、江苏省政府的强制接收、上海市政府的高压管制,盛氏家族先对义庄资产进行拆解,并最终于1931年将义庄解散。再以孔庙祭田为例,尽管从晚清到民国很长一段时间里,孔庙并不在“庙产兴学”的范围之内;可是随着南京国民政府成立,孔庙在官方祀典中的地位被终结,并由此在各地引发将孔庙庙产移作地方办学或改作其他公共用途的事件。其核心争议是祭田究竟为地方政府之公产,还是孔氏家族的私产?“为固守‘旧制’,衍圣公府从祭田管理的‘历史性权力’和祭田所有权的角度,极力进行辩解和抗争”;可是面对新的国家权力秩序,最终衍圣公府也不得不做出让步,“接受地方公权力的制度安排。”
 
三、明末以来的善会善堂与慈善事业国家化
 
(一)明清慈善事业的社会化与官民关系的新发展
 
“宋以后另一次经济发展高峰是在16世纪的明代”,明代以来的经济发展对社会等级制度的冲击更大,而“科举制度发展到明中后期已无法再提高‘士’的地位”“因此无论社会上层或下层,原有的身份等级制度受到空前的侵蚀”。财富的分散与教育的普及造就了数以百万计的“士”,但科举考试录取名额与文官规模却长期保持稳定,两者比例的悬殊导致读书人群体“进入官场的几率近乎于零”“因而只能永远置身于国家体制之外”。由于长期接受“以天下为己任”的传统教育,却“被关闭在全国性政治大门之外”,“居乡士大夫”中形成了一批“准政治性”的地方精英,“各种形式的地方活动很自然地便成了他们大显身手的舞台”。明末以来地方士大夫的地位及其自我定位的变化,造就了一个与国家(皇权)相对区隔的士绅社会(绅权)。与此同时,实行“皇权不下乡”治理模式的“小政府”也需要与地方士绅协作,以填补社会治理的空白。孔飞力所谓“中国现代国家”三项“根本性议程”中的两项,都与此相关:其一,“怎样才能利用并控制大批受过教育、却不能被吸收到政府中来的文人精英们的政治能量?”其二,“怎样才能通过一套相对狭小的官僚行政机构来统治一个庞大而复杂的社会?”
 
明清慈善事业的长期支持者是中下层的士绅及普通商人,而非“名士”或“巨富”,他们在官方的名义背书与实际支持下行善,他们是既有政治、社会秩序的维护者而非破坏者。积极组织、参与民间慈善组织,既是中下层儒生巩固、提升其社会文化地位的重要手段,也是传统读书人弃儒从商之后的一种心理补偿方式。以晚明江南绍兴地区的慈善事业为例,“就地方行政水平而言,我们可以发现这并非是一个失败王朝官僚机构所遗弃的真空地带,而是一个强大的官方在场,它吸引着社会下层人士参与到慈善计划中来”,“随着行善数量的增长,地方精英变得更有竞争力,他们从政治权威人物那里赢得了赞赏和肯定”,“在一个日益壅塞的社会空间里,行善和救助生命提供了在社区崭露头角、在地方事务的议程中施加影响的机会,同时也扩大了善人的队伍,且提高了他们的社会地位”。我们也可以用布迪厄的“象征资本”理论来解读士大夫的动机:积极投身民间慈善事业从纯经济角度看似不理性,实际上一方面让士大夫获得社会资本与政治资本,“用这种象征性的收益和底层的人区分开来”;另一方面由此进一步获取经济资本,“就像俗话说的:钱(象征资本)是会生钱(经济资本)的”。事实上,除了参与世俗的慈善事业,地方士大夫也积极捐赠寺院、投身于宗教团体的活动(包括“善举”)。他们的内在动力并非纯粹来自超验的宗教情怀,其目的也是为了通过支持宗教团体及其慈善事业来“宣示士绅的身份”。士大夫的慷慨解囊引起了公众的瞩目,这有利于巩固并提升其现世的社会、政治乃至经济地位,也即“为权力祈祷”。
 
“明清善堂最独特之处,在于民间非宗教力量成为主要的、持久的、有组织的推动力,地方上的绅衿、商人、一般富户、儒生,甚至一般老百姓,成为善堂主要的资助者及管理者,而清代政府亦正式承认这个事实,并鼓励这个发展。换言之,清代善堂说明了中央与地方社会力量有了新的关系。”这种国家与社会“新的关系”表现在:一方面,民间的慈善事业需要官方的背书,以避免“私会”的污名与合法性的质疑;而民间慈善事业在接受官方的指导与监督同时,也借助官方的权威来解决内部争端、并扩大募捐的规模。另一方面,官方的财政与行政资源有限,在社会福利事业上也需要借助民间的积极力量来补缺拾遗。明末清初“如雨后春笋”般出现了很多善会善堂,以育婴堂为例,“如果从它具有保护婴儿的功能这一点看的话,宋代的慈幼局确实是清代育婴堂的前身”。可是,“仅仅从功能和谱系的角度分析的话,就会忽视明末清初在中国福利史上的位置,进而忽略这一时期开始大量出现的、承担公共事业的民间结社的意义。”另一个典型例子是,即使是作为传统官办福利机构的养济院,也因为引入民间资本,开始采用“官绅会办”新形式,由地方绅士“协同经理”。“这种‘国家’与‘社会’‘官方’与‘公共’的混淆,正是中国传统社会保障事业的一大特色。”
 
明清善会善堂也是对以血缘为基础的宗族慈善事业的补充与竞争:与唐宋相较,在世俗化(去宗教化)的同时,它还建立了一种超越血缘关系的新型地方慈善事业。晚明地方慈善事业的领袖如杨东明、高攀龙和陈龙正,他们一方面支持范仲淹所创设的宗族义庄,另一方面他们也“极力认同并捐建了一个超越宗族界限的社区”,其目标是“将对亲属的情感逐渐灌输到一个全区性的,非宗族的组织之中”。而在道光年间(1827),苏州乡绅潘曾沂还创建了区别于传统家族义庄的丰豫义庄,它虽然由仕宦家族捐建,却成为超越家族、面向邻里的综合性社会救济机构;其救济事业包括赈济、平粜、宽免地租、设立义塾、收养弃婴等。
 
(二)“市场失灵”与民间慈善机构的国家化
 
在前述德国学者福斯多夫的理论中,关于生存照顾的责任主体,依序将其区分为“个人责任”“集体责任”及“政治责任”三个阶段,其责任并非全部由国家概括承受。他援引社会法治国家之“补充性原则”作为理论基础,相对于个人及社会团体,国家生存照顾的给付责任仅居于“备位”立场,只有当“市场失灵”时国家才有自行介入的法律义务。就清代的实际情况来看,官府介入善堂的原因通常有二,其一为扩大慈善事业规模,其二为改革堂务、消除弊端。尽管官僚在不同程度上都介入了民间慈善事业,但即使在江苏一省,清代地方政府在扬州府、苏州府与江宁府的作法也有很大的差异。扬州的民办善堂得到了盐政官僚的大力支持,在扬州地区独特的官商关系背景下,又有盐商的雄厚财力做后盾,“官僚在财务及管理上的介入,使得善堂可以大规模的扩充”,“苏州婴堂则主要是由官僚摆平堂内的贪污舞弊”,善堂多年的积弊唯有借助官方力量才能加以整顿,以挽救管理与财务上的危机。而乾隆年间的江宁府善堂在一定程度上可以说是“恢复了宋代福利政府的理想”,“在这里的官僚影响,主要在制度的变革方面,使原为民办的机构完全变为官办机构,表现出传统官僚势力在地方上的强大影响”。
 
以育婴堂为例,善堂经费本来是由地方自行捐集,通常并不依赖政府的财政支持;可是随着善堂规模的扩大与收容婴儿人数的持续增加,慈善事业光靠民间自发捐助难以为继。始于乾隆元年(1736),国家福利政策也发生了变化,“拨给入官田及社仓积谷”的提议得到清廷同意,“此后动用‘入官田产’和‘公款’即财政力量资助善堂已有定章可循,各地官府纷纷对育婴堂加以资助”。除政府直接资助外,官府还通过摊派善捐的方式来向行会、富商募集慈善基金,或者指定地方绅富担任善堂董事(董事须对善堂经营承担连带责任),也即“善举的徭役化”。有人反对国家对善堂的干预,担心国家力量的介入会导致民间慈善事业的变质与失败。但反对者未能成功将国家拒之门外,其首要的原因是民间资金不足,另外善堂的正常运营也需要国家力量的庇护。除育婴堂外,清代普济堂的经费来源也改变了过去完全依靠民间捐助的单一形式,“政府资金优于民间捐助”,“这不仅因为政府投资的数量一般较大,更重要的是它具有持续性和稳定性的特点”,“政府力量对普济堂经营的支撑作用,还表现为政府公共管理职能的为其所用”,地方政府可以“运用行政手段,通过组织、协调以及制定相关政策等形式,帮助其解决问题”。
 
“正因为善会、善堂在远离国家权力的土壤中发芽、成长,因此在社会救济方面取得了实质性的成果。尽管如此,却仍需要国家的庇护,一部分善会、善堂甚至只能依靠国家的官费来维持其存续。在这个意义上,善会、善堂,从公共事业的成长这个观点来看,本身就包含着很大的矛盾。”善会、善堂在获得国家资助的同时,也不得不接受地方政府的监管;在一些地方,甚至由官员直接接手社会慈善机构以解决内部管理的混乱,由“民为经理”转化为“官为经理”。可是慈善事业官办化后,官僚主义又滋生了新的弊端,如机构臃肿、人浮于事,管理混乱、贪污舞弊,甚至常常勒索绅富。清代后期不得不对其管理模式进行改进,由“彻底官办”改为“官绅合办”。但与此同时,“官府并未袖手旁观,而是对善堂严加督查,以防滋弊。”
 
四、近代中国的慈善组织与地方自治
 
(一)商业城市的兴起与公私协力下的近代都市行政
 
在经济理性的驱动下,19世纪中国商业城市的新建经济组织吸纳成员的标准渐趋由“同乡”转变为“同业”,乡土观念与乡土联系明显弱化。与此同时,行会在地方慈善事业中发挥了主导作用。以汉口为例,19世纪20年代,盐商行会成立了汉口第一家善堂,“从关心行会成员发展到向行会所在的城市街区提供慈善服务,是一个不太大但非常重要的进步”。在太平天国运动后,汉口很快涌现出约100家善堂,涉及义路、义渡、义学、消防等各个公共福利领域,“行会逐步超出所在社区的范围,而趋于把自己的赞助扩展到整个城市”。另一个例子是“杭州善举联合体”,它大致由25个机构或善会、善堂组合而成,其涉及的领域几乎包括了今天都市行政的方方面面,例如迁善所(收容轻罪犯人的机构)与西湖的疏浚。“在杭州本来处于独立状态的一个一个的善会、善堂,之所以会走到一起来组合成规模庞大的联合体,这本身就与同业行会有着很大的关系”,其中包括盐业、米业、木业、箔业、锡业等行会;其资金来源主要是征收厘金时的附加税和同业公会的捐助,“正可以说是来自‘国家’和‘社会’这两个方面”,“在善举联合体从事的各项事业中,有一些属于本来应该由国家来承担的项目,只是善举联合体受地方官之委托代行其事而已”,“这样的善举组织,当然会受到来自于地方官府的强力指导和监督。”单纯的功利主义并不足以解释行会积极参与公益事业的全部动因,例如1877—1878年中国西北地区遭遇旱灾(“丁戊奇荒”),汉口各行会也都踊跃捐助。“清代的组织不再仅仅强调狭隘的群体利益(乡土利益),而更主要依靠其所在社会的整体利益(社区利益)来界定其身份了。”
 
如果说,上述杭州善举联合体代表了从传统向近代转型时期“公私协力”的慈善组织;那么,作为民间自发结社、自发捐助的公共福利事业,近代上海的同仁辅元堂则代表了自下而上推动地方自治的新型慈善组织,其本身在一定意义上就是上海地方自治的“起点”。作为新兴商业城市,在行会、富商等商业资本的支持下,清末的上海“善堂林立”,其中又以1855年由同仁堂和辅元堂合并而成的同仁辅元堂为代表。同仁辅元堂与上海近代地方自治机关——总工程局有着密切的关系,甚至可以说是前者催生了后者:其一,建议设立总工程局的五个上海当地显要士绅,都与同仁辅元堂有关;其二,“同仁辅元堂已经从事参与了道路修理、架设桥梁、设置路灯和敷设水管等,这些后来都成为都市行政,即市政的一部分”;其三,“总工程局重要财源之一的地方捐的前身——房捐,最初也是由同仁辅元堂负责征收的。”但同仁辅元堂并非总工程局的“母体”,上海“近代地方自治的实际出发点最终还是在总工程局”:一方面,总工程局并没有接收同仁辅元堂,“两者的活动是并行地展开的”;另一方面,总工程局可能“有意识地避开了已经由同仁辅元堂等善会、善堂开展的各项事业”。同时,双方也协作开展公共事业,如联名申请疏浚河道、协作在上海市内修筑马路等。在公私协力造福地方的同时,同仁辅元堂的“善举”与总工程局的“都市行政”,二者在业务与经费来源上仍有明显的区分。
 
辛亥革命之后,为统合各善堂、统一经营慈善事业,上海慈善团于1912年3月1日成立,其下属善堂包括同仁辅元堂、育婴堂等。根据《上海市政厅慈善团办法大纲》,慈善团隶属于市政厅,其慈善事业涵盖了传统的“善举”与近代的职业教育(如贫民习艺所、妇女工艺院)等方面的内容。“与以往的善堂相比,上海慈善团的理念和活动内容都开始发生很大的变化。它以济贫和职业教育为中心,试图解决贫困等社会问题。至于原有的一些其他业务,则分别移交给医疗、教育、警察、消防等职能部门,或者被废止了,善举成为市政的起点,并开始被纳入到社会事业中。”1914年,从清末以来持续了约十年的地方自治被袁世凯政府叫停,直至1927年南京国民政府成立前,上海实际上处于“行政空白”的状态。在此背景下,上海慈善团在摆脱了与行政机构隶属关系的同时也承担起部分市政的工作,“都市社会的公共职能依靠民间运作得以实现”。
 
与清末民初的政府相比,南京国民政府更积极地介入社会公共领域,国家全面整合社会以推动“公共性的重建”,并通过社会立法使之制度化。1927年4月,上海各慈善团体的二十余位代表决议组建了上海慈善团体联合会。地方精英人士希望通过慈善团体联合会的活动,一方面缓和社会阶级矛盾,另一方面维持其作为都市精英的社会影响力。1927年7月,上海被规划为由中央政府直辖的特别市,之前的“行政空白”被南京国民政府的积极行政所填补。同年8月成立的市政府社会局加强了对承担公共领域的民间社团(包括慈善团体)的指导、监督与统制。1928年5月,国民政府内政部颁布了《各地方救济院规则》,对地方公立慈善机构进行改组。同时还颁布了《管理私立慈善机关规则》,规定私立慈善机构必须按期向政府主管部门提交会计报告和活动报告,并接受后者的监督。1929年8月和1930年1月,立法院又先后制定了《商会法》和《工商同业公会法》,“断然”对民间社团进行了全面重组。由此,南京国民政府在上海建立了一种“社团体制”(Corporatism),将都市精英与普通市民都纳入了自己的有效统治之下,国家与社会又通过社团进行相互渗透。就慈善团体一方来说,由于“对于政府部门的统一应对,也强化了慈善界内部的协作,而慈善事业也由于行政的努力而得以进一步发展”。
 
(二)民间义赈组织与农村合作互助事业
 
救荒是中国古代政府福利事业(“仁政”)的核心组成部分,帝制中国的荒政经过历朝历代的发展与完善,到乾隆时期达到了顶峰。但嘉庆朝以后,在经济上和组织上,清政府在荒政方面的国家能力都发生明显的退步。特别19世纪中叶以后,列强入侵、内战频繁,政府财政日趋紧张、国家干预能力显著减弱,“救灾活动越来越依赖地方慈善事业,以及商业力量”。赈灾事业中政府一家独大的局面被打破,代之以国家与社会合力救灾的新模式。以1870年发生的“丁戊奇荒”为例,一方面,“关于在何时、何地、何种程度需要政府介入来稳定谷价,清朝官员之间出现了严重的意见分歧”,作为洋务派的李鸿章和沈葆桢更希望借助商人与市场的力量;另一方面,新兴媒体(如上海的《申报》)从1877年到1878年“几乎每天都在报道这场饥荒”,这场发生在中国北方的饥荒吸引了长江下游区域的士绅善士的注意力,“一些南方的善士甚至到北方去分发赈济款,掩埋死去的人,并照顾孤儿以及那些被他们饥饿家庭所出售的妇女们”。在公私协力赈济“丁戊奇荒”的过程中,与官方赈灾机构相区隔,在上海、扬州、苏州、杭州等地相继组建了一些私立的“赈局”,并且募集到超过100万两白银。在民间义赈机构中,最具代表性的当属经元善1877年创设的“沪上协赈公所”。所谓“义赈”,乃是区别于传统上由各级政府主持的“官赈”。晚清义赈对官赈产生极大冲击,赢得从国家到社会的普遍信任。它是“民捐民办”,即“由民间自行组织劝赈、自行募集经费、并自行向灾民直接散发救灾物资的跨地域救荒活动”。它“在很大程度上超越了传统慈善事业”,“这种超越性的最重要表现,就在于义赈是一种跨地域的地方性救荒实践,具有近代意义。”
 
近代中国出现了两个具有代表性的全国慈善团体:一个是红十字总会,其前身为创建于清光绪三十年(1904)的“大清帝国红十字会”,其业务为战时的救护,与平时的赈灾、医疗等;另一个是中国华洋义赈救灾总会。1920年北方五省发生旱灾,梁士诒、汪大燮、熊希龄等“社会名流”联合14个慈善团体成立“华北救灾协会”,美国驻华公使联合各国公使组织了国际对华救灾会。后来两会合并,并在赈灾结束后联合各地义赈组织,成立了一个永久性的慈善团体——“中国华洋义赈救灾总会”。华洋义赈救灾总会的核心理念是“合作互助”的思想,“在中国漫长的社会发展进程中,虽然也曾出现过仓储、合会等具有合作意义的组织,但不能与近代的合作运动相提并论”,“合作组织是在商品经济条件下,在竞争中处于不利地位的弱势群体自发组织起来,通过资金的集中运营和劳动力的分工协作,实现参加者经济利益或经济地位提高的一种经济组织形式。”
 
在近代欧洲,为应对工业革命带来的城市失业与贫困问题,以及农村的天灾人祸,合作运动以英国为发源地并在世界各地产生重大影响,其典型代表为英国的消费合作社、德国的信用合作社、丹麦的生产合作社、日本的农村合作社(“产业组合”)等。而华洋义赈会的主要工作之一,便是将东西洋合作运动的理念落实到基层的实践中,倡导并积极推动创办农村合作经济组织、重建乡土社会。在传统中国由于政府缺乏资金,农民无法从国家机构获得低息信用贷款,只能向当铺等民间借贷机构融资而承受高额的利率,“即便是亲戚邻右的贷款,也绝不会温情脉脉地降低利率”。利息很高,“这反映出农民极其迫切的需要、中国农村资本的短缺、不履行债务的风险,以及没有政府的或合作的现代借贷机构可供选择”。另外,农村借贷主要是为了应付家庭消费需要而非生产投资,而当时银行则普遍不愿在消费贷款上投资。华洋义赈会通过成立信用合作社,缓解了农村金融资本匮乏的问题,也抑制了民间高利贷的盘剥。除组织信用合作社以解决融资问题外,华洋义赈会又通过消费、运销合作的推广,“谋求生产者和消费者达到某种直接或间接的结合,尽可能减少原料、产品在生产、流通、交换、消费过程的中间环节,减少中间人的盘剥”。为鼓励合作事业的发展,1946年《中华民国宪法》第145条第2款专门规定:“合作事业应受国家之奖励与扶助。”作为中华人民共和国成立后具有临时宪法性质的文件,1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》也特别以专条规定的形式,对合作经济组织给予了高度肯定:“合作社经济为半社会主义性质的经济,为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展,并给以优待。”(第29条)
 
 
与现代福利国家“生存照顾”的理念相对照,传统中国在两千多年前就提出了“天下为公”的“大同”理想,惠民、养民的福利政策也成为国家统治正当性的基础。在中国历史上,国家始终在社会慈善事业中扮演重要的角色。总的来说在该领域,国家对于社会的影响只有程度的不同,不存在有无的差异。尽管在理念上,对人民的生存照顾是国家的权责,民间私人的善举有越权违礼之嫌,但由于国家能力的局限,历代政府在积极管制的同时,并不绝对排斥民间的慈善事业。宗教与私人慈善团体的“善念”与“善举”,对官方福利事业也多有启发。甚至中国古代医院的起源,在一定意义上便与寺院的医疗救助事业高度相关。宋以后,随着国家能力的削弱与士大夫经济、社会、政治地位的变化,非宗教的民间慈善组织开始兴起。其开先河者为范仲淹创设的范氏义庄,但其公共福利的范围仅及于宗族之内,且义庄的首要目的并非慈善,而是士大夫宗族优势地位的延续。
 
明代的商品经济进一步发展,与此同时教育高度普及,在激烈的科举竞争下绝大多数士大夫“进入官场的几率近乎于零”。而积极参与民间慈善事业,成为明末以来居乡士大夫在地方实际发挥公共影响力、进而巩固并提升其政治社会地位的重要途径。明清善会、善堂的大发展,从一个侧面说明当时国家与社会的关系有了新的变化。奉行“小政府”理念的明清国家与“半自治”的士绅社会,在社会福利领域分别扮演不同的角色且互相渗透。19世纪以来,在上海、杭州、武汉等商业城市,民间慈善组织进一步发展,且逐渐超越其狭隘的群体意识,开始关注更广泛的社区利益与普遍的公共福利。在这一时期,还组建了全国性的民间慈善团体,如中国华洋义赈总会。慈善事业的近代化,使之成为近代中国地方自治与市政建设的起点,以及农村合作互助经济的重要推动力。
 
如何处理好福利国家建设中政府与民间慈善组织之间的关系?通过公私协力避免慈善事业国家化带来的弊端,发挥国家与社会两方面的积极性,或许是一个“中道”的选择。事实上,至少从唐代开始,中国政府就开始采用“官督民办”的方式,在将“病坊”纳入国家福利体系的同时,注意发挥社会团体的积极性。清代更进行了多种官民合作模式的探索:其一,有的官办福利机构(如养济院)逐渐转为“官绅会办”;其二,根据各地的具体情况,同一类型的民间慈善机构(如育婴堂)分别采用了公私协力或官办化(国家化)的不同做法;其三,针对育婴堂国家化之后产生的官僚主义弊病,地方政府又进一步改进管理模式,由“彻底官办”改为“官绅合办”。这些公私协力的尝试,“既发挥‘官民合力’的优势,又避免过度行政化的弊病,更好地促进慈善事业的发展。”以上种种经验,都是值得今人借鉴的。
 
《政法论坛》2022年第4期
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