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加强备案审查自主知识体系研究
发布时间: 2024/5/10日    【字体:
作者:郑磊
关键词:  备案审查 自主知识体系  
 

20231229日,十四届全国人大常委会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》(文中简称《决定》),首次在法律位阶上为备案审查工作和研究提供了专题的立法性决定依据,这不仅是完善和加强备案审查制度的一项里程碑,而且同样是完善和加强备案审查自主知识体系研究的一个承前启后的标志性事件。

 

备案审查自主知识体系,不仅是中国自主法学知识体系的有机组成部分,而且是中国法学知识体系之自主性的典型体现。这种标志的典型性,集中体现在备案审查知识体系的基础性、实践性、阶段性、体系性的四方面特征中。

 

第一,备案审查自主知识体系是中国自主的宪法学知识体系的基础结构,具有基础性特征。

 

各项自主知识体系,不会是一项孤立的结构,而通常是宏观上位知识体系中的有机组成部分,同相关关联知识体系保持有机联系。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,“全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。“健全保证宪法全面实施的制度体系,不断提高宪法实施和监督水平。”宪法监督知识体系和理论体系,是中国自主的宪法学知识体系的核心内容和关键结构,即一个以人民代表大会制度为依托、以合宪性审查制度为核心、以备案审查制度为基础的中国特色宪法监督知识体系和理论体系。

 

《决定》的出台,标志这中国特色宪法监督制度的基础结构的基本形成,依据和依托《决定》,加强备案审查理论研究和话语体系建设,更好发挥备案审查自主知识体系在建构中国特色宪法监督理论体系、以及以此为关键结构的中国自主宪法学知识体系中基础性的结构意义。

 

第二,备案审查自主知识体系来自加强备案审查制度和能力建设的实践,并进一步指导和深化实践,具有实践性特征。

 

完善和加强备案审查制度的轨迹,以实践为线索,无外乎是:在回应实践需求、解决实践问题中生成实践经验,在凝练实践经验中细化、补充和完善相关制度机制,在实施制度机制中进一步指导实践发展。这一轨迹,在也可简述为“实践工作-工作机制-法律规范”备案审查制度化“三步走”,而且其在新时代备案审查实践中积累转化、迭代升华,不仅节奏紧凑,而且持续不断、结构不单。

 

以审查方式为例,历年备案审查工作情况报告以审查方式类型为体例结构,梳理其工作实践逻辑和经验知识,2019年《法规、司法解释备案审查工作办法》设审查职责专节凝练依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等审查方式的工作机制内涵结构,《立法法》2023年修改实现四大审查方式全线入法,《决定》中的审查方式规定则基于实践进一步类型拓展和内容精细化,不仅“立足实践需要,对探索联合审查机制作出规定”形成五大审查方式结构,而且“总结实践经验,进一步加强依申请审查,明确审查要求、审查建议的办理机制”,“对加强主动审查作出细化规定”,“根据实践需要,规定有针对性开展专项审查”,“结合近年来开展移送审查工作的情况,完善移送审查机制,对移送审查的主体、方式和处理机制作出规定”。

 

第三,备案审查自主知识体系涉及中国自主法学知识体系构建的各阶段和各领域,具有阶段性特征。

 

建构中国自主法学知识体系不可能一蹴而就,而是一个持续完善和更新的进程。张文显教授指出,“按照面向2035年的时间表,把建构中国自主法学知识体系这一重大工程分为四个阶段推进:第一阶段,开展自主法学知识体系建构的基础理论和方法论研究;第二阶段,宪法学和部门法学自主知识体系建构研究;第三阶段,领域法学、新兴交叉法学知识体系建构研究;第四阶段,中国自主法学知识体系集成性系统化建构研究。四个阶段也是四大方阵。”

 

备案审查,不仅是具有中国特色的宪法监督制度;而且,在备案审查这个宪法平台上,展开着行政法、民商法、经济法、刑法等各类部门法的案件,汇聚成备案审查领域的各类部门法交叉的法律实务和法学知识。在此基础上,备案审查的平台性和线索性特点,使其在中国自主法学知识体系的基础知识和方法论层面,以及集成性系统化构建中,均会扮演重要角色。由此可见,备案审查自主知识体系在构建中国自主法学知识体系的各个阶段、各大方阵中,都将发挥关键的线索性功能,其典型性可贯通性地体现出来。

 

第四,备案审查自主知识体系的自身内容体系样态初步显现,具有体系性特征。

 

备案审查内容体系的三大结构板块已经初步具备,既呈现为同各国违宪审查比较法知识相通的基本结构,即筛选机制、审查基准、处理决定,又在各结构部分分别呈现出备案审查结构逻辑的自主特征。这些具有自主特征的内容,已经结构性地呈现在《决定》中。在中国备案审查中,启动机制不仅仅以依申请审查中的筛选机制为重点,并行展开的启动渠道,还有主动审查,其他审查主体移送过来的审查,锚定主题拉网展开的专项审查。在审查基准板块,除了各国常见的合宪性、合法性、适当性基准外,如何符合党中央政策的政治性基准是一个重要的方面。在审查决定方面,除了简洁明确的撤销决定外,其自主知识和规范内容丰富的体现在如何同与制定机关沟通、向制定机关提出书面审查意见等中间性纠错程序无缝对接,如何同仅确认抵触并要求制定机关限期修改或者废止、不涉及抵触与否判断而仅要求制定机关修改完善清理等纠正决定分工并行。

 

以《决定》为规范载体,初步显现的备案审查自主知识体系,可概括为8个板块24项基础理论议题,这也是构建中国自主的备案审查知识体系的24条线索,按其结构分别是:

 

其一,关于备案审查制度在中国整个宪法制度体系和知识体系中所处的结构方位,以及由此相关的备案审查制度的外部结构和内部结构议题,涉及到五项议题:中国特色宪法监督理论体系的构成及其机理,合宪性审查和备案审查的关系研究,事前、事中、事后合宪性审查三端结构及其统一原理研究以及备案审查中的合宪性审查的特殊之处,合宪性审查制度中地方人大常委会的定位,特别行政区法律备案审查制度研究。

 

其二,关于完善和加强备案审查制度的动态进路和发展阶段,涉及到两项议题:完善和加强审查制度的进路和法律化形态,以及《决定》的内容体系和规范创新。

 

其三,关于坚持有件必备,持续推进“全覆盖”,涉及到两项议题:备案审查的对象研究,即规范性文件的识别和构成要素,备案与审查的关系类型。

 

其四,关于启动机制,涉及到五大审查方式,特别是《决定》中新增规定和结构性规定所涉及如下三项议题,尤其具有基础性和关键性:联合审查研究发展,备案审查衔接联动机制研究,司法程序与备案审查工作的衔接机制研究。

 

其五,关于有效落实有备必审,夯实论证说理,则聚焦到备案审查体系核心,即审查基准问题,《决定》对此涉及到四项重点基础性议题包括审查标准的类型和重点,合宪性审查和合法性审查的关系研究,合宪性、涉宪性问题研究,备案审查中的比例原则研究。

 

其六,关于切实开展有错必纠,促进备案审查纠正程序、决定类型及其对应效力规范化、类型化,《决定》涉及到的三项结构性基础议题有:全国人大常委会备案审查纠正程序研究,备案审查纠正和撤销决定的类型研究,备案审查决定的效力理论和溯及力原理。

 

其七,关于备案审查的保障制度,《决定》多线索涉及的四项基础性议题包括备案审查工作报告体系研究,备案审查案例指导制度和案例研究,备案审查学科建设和话语体系建设,备案审查保障体系一般原理。

 

其八,关于地方人大备案审查的工作展开,《决定》专款铺垫,将拉开地方人大常委会备案审查制度特色模式的实证研究。

 

完善和加强备案审查自主知识体系研究,既是完善和加强备案审查制度建设的知识前提和理论基础,又是构建构建新时代中国特色备案审查法学体系的先导和基础。备案审查法学体系包括学科体系、学术体系、话语体系在内的系统集成,三个子体系的建构,都是以备案审查知识体系的形成为前提、为内核、为引领。为此,以《决定》的出台推广、贯彻实施和地方修例为契机和线索,积极完善和加强备案审查自主知识体系研究,并以此为支点,提速构建新时代中国特色备案审查法学体系的先导和基础,深入完善和加强备案审查制度建设。

 

宪道

 

 

 


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