杨信之 
     


      比例原则是指公权力措施应当兼顾目标的实现和保护公民的权益，如果为了实现公共管理的目标可能对公民权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的限度和范围，使二者处于适度的比例。该原则包括下述三个子原则：妥当性原则系指一个法律（或公权力措施）的手段可达到目的；必要性原则是指在前妥当性原则已获肯定之后，在所有能够达成立法目的方法之中，必须选择对公民的权利最少侵害的方法；均衡原则，是指一个措施虽是达成目的所必要的，但是，不可以给予公民过度的负担。比例原则可以有效的约束立法、行政、司法权，使其行使保持在一个适度的、必要的限度内，既能很好的履行公共管理的职能，又不对公民权利构成过度的侵犯。

      比例原则对我国的宗教立法有重要的指导意义。首先，比例原则界定了对宗教事务进行管理的范围。像公民所享有的任何一种基本权利一样，基于公共利益的要求，立法者可以通过订立法律，对公民的宗教自由权利进行相应的约束。但是立法者必须严格按照比例原则的要求，考量私人自由与公共利益的比例关系，对国家管理宗教事务的范围作出明确的界定。其次，比例原则要求立法者选择适当的方式对宗教事务进行管理。基于公共利益的考量，立法对公民的宗教自由予以约束，可以此采取不同的行为方式。具体采用哪一种方式，立法者必须遵照比例原则的要求予以选择。立法者采取的方式只要达到公共管理的目的即可，不能对公民权利造成过分的不必要的负担。

      但是，在我国目前的宗教立法中，还存在着不合比例原则的若干规定，不利于保障公民的宗教自由权利。下面以《宗教事务条例》中的若干条款为例，分析我国宗教立法中存在的相关问题。

     1. 宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。

      此为条例的第三条第二款规定。依照条例的此款规定，对于除宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员以外的组织或者个人在对外的经济、文化等合作、交流活动中，涉及到宗教问题的，条例的态度是统一的，采用“一刀切”的方式，一概规定为“不得接受”。即对于这类问题，不管具体内容为何，亦不问事物的性质，条例一律采用禁止的法律规定，不允许私人此种行为的存在。

      在日常的公共管理活动中，公权力可以基于公共利益的需要限制公民的基本权利，但是这种限制必须是出于维护公共目的的需要，而不是出于国家的偏好。公权力对公民基本权利的限制必须与实际需要的程度相当，不能随意扩大限制的范围。

      意思自治是宪法所规定的公民享有的一项重要权利。只要公民的日常行为没有侵犯他人的利益，没有危及公共利益，公民就可以依据此项权利，自主安排自己的日常生活，公权力不应当介入。

      条例对私人在对外交往中遇到的宗教问题进行规制，是为了实现一定的公共管理的目的，但是条例是否籍此就有干涉的必要呢？那就要看私人的这种行为是否与对公共利益的危害有实质的联系。而私人在对外经济交往中遇到的宗教问题，应当和私人所遇到的其他任何问题一样，本质上与对公共利益的侵害没有必然的联系。例如有关的组织在对外的交往中，可能涉及经济、文化、环境、卫生、体育等各个方面的问题，宗教问题只是其中的一个问题而已。如果有关组织在涉及到这些事务的对外交往中，有违法行为的，行政法规和刑法已经对此做出了规定，条例在此没有必要将宗教问题予以特别规定。

      条例的此种做法，为了实现所谓的公共管理的目的，不惜严重侵犯私人的基本权利，严重违反了比例原则的要求。

      2. 信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。
    
      此为条例第十一条的规定。对于信仰伊斯兰教的中国公民的国外朝觐活动，条例规定由全国性的宗教团体负责，也就是说政府授权全国性的宗教团体对信教的公民进行管理。

      公民应当享有前往国外旅游的自由，不能因为具有宗教的色彩就剥夺了公民的自由。信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，是他们当然应当享有的权利，不应当存在有特定的宗教团体负责的问题。如果公民个人认为需要由宗教团体进行组织的，可以有公民个人提出申请。但是，无论怎样，这都属于公民个人的事情，政府不应当有过多的干涉。

      政府可以因公共利益的要求对公民权利进行限制，但是这种要求必须是必要的。试想如果政府对于信教公民的朝觐活动不加干涉，在实践中是否就一定会造成危害社会公共利益的事件发生呢？回答当然是否定的，因为公民的朝觐与对公共利益的危害没有必然的联系。宪法明确规定公民享有宗教信仰的自由，信教公民的对外交流活动是这一自由的应有之意。

      条例为了公共管理的方便，严重限制公民应当享有的自由权利，是不符合比例原则的要求的。

      3. 大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚；主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关撤销其登记。　
此为条例第四十条第二款的规定。由条例可知，规定大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，如果主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，一律予以撤销。

      首先，“负有责任”的概念极为笼统，到底何谓负有责任，在实践中缺乏可供操作的具体标准。是只要大型宗教活动过程中发生危害公共安全的，主办的宗教组织就有责任，还是只有在主办的宗教组织存在故意或过失的情况下才是负有责任，条例对此没有做出具体的规定。这就会导致实践中有关的行政机关拥有过大的自由裁量权，而条例又没有规定行政机关的判断必须遵从比例原则的要求，这对于保护宗教组织的权益是极为不利的。

      而且，即使宗教团体、寺院教堂负有责任的，一律予以撤销也极为不妥，责任有大有小，不能采用同样的处罚方式，应当予以区别。比例原则要求公权力基于公共利益的需要对私人权利予以限制时，以实现公共管理的目的为限，必须采取对私人权利侵犯最小的方式为之。而该条例规定对宗教团体、寺院教堂，不论责任的大小一律采用撤销的方式。这与比例原则的要求完全是背道而驰的。试想在实践中也许宗教团体的责任轻微，采取警告的方式即可，也许其责任重大，必须予以撤销。但无论采取何种处罚方式，都必须以责任的轻重而作出不同的判断。条例规定，不论任何行为都一律采用撤销这一严重的处罚方式，信教公民的利益又当如何保证呢？条例的第一条开宗明义本条例的首要目的是“为保障公民宗教信仰自由”，可是在具体的条文的规定中却不能将此立法宗旨予以贯彻，这不能不令人深思！

      4. 宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一的，由宗教事务部门责令改正；情节较重的，由登记管理机关责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由登记管理机关撤销该宗教团体、宗教活动场所的登记；有非法财物的，予以没收：未按规定办理变更登记或者备案手续的；宗教活动场所违反本条例第十八条规定，未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的；宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告，造成严重后果的；违反本条例第四条规定，违背宗教的独立自主自办原则的；违反国家有关规定接受境内外捐赠的；拒不接受登记管理机关依法实施的监督管理的。

      此为条例第四十一条的规定。条文显示了宗教团体、宗教活动场所存在条例规定的几种行为的，依情节的严重程度不同，分别予以责令改正、撤换直接负责的主管人员、撤销登记或没收财物的处罚。也就是说，对于条例所列举的这几种行为，只要是情节严重的，宗教管理机关就可以撤销宗教团体、宗教活动场所的登记。条例这样不考虑事务性质的做法合适吗?

      其实，条例所列举的一些行为，即使是“情节严重的”，依照比例原则的要求，宗教团体、宗教活动场所也不应承担条例所设定的法律责任。诸如宗教团体、宗教活动场所未按规定办理变更登记或者备案手续的，予以撤销登记。在我国，宗教团体只有登记才能取得合法的地位，如果宗教团体被撤销登记，等于说被取缔。仅仅因为变更登记或者备案手续出现问题，宗教团体就被取缔，条例未免让宗教团体承当了过大的法律责任。

      比例原则的必要性要求行政机关在可以达到行政目的的诸多的手段中，必须选择对信仰宗教的公民权利侵害最小的一种。具体的说，就是在可以实现行政目的的前提下，尽量的保护公民的宗教信仰的权利。而该条例确是反其道而行之，严重违反了比例原则的要求。

      我国宗教条例的条文规定中，不合比例原则之处还有，在此不再一一赘述。

      人权，是人之为人应当享有的权利，它是体现人性尊严的字眼。对人权的尊重与保护是一国民主法治状况的反映，宪政的精义就是通过限制政府权力实现对自由和民权的充分保障。比例原则所具有的制约公权力与保障人权的功能，使其已经成为了现代法治的重要原则之一。在我国今后的宗教立法中，应当严格遵照比例原则的要求，充分衡量公共利益和公民享有的宗教自由权利的比例关系，以满足现代宪政主义的基本要求。

      具体说来，笔者有以下几点建议：首先，明确比例原则在我国宗教立法中基本原则的地位，并且在宗教立法中予以明确规定。这样有利于增强立法者、执法者保障人权的意识，在立法、执法的过程中按照比例原则的要求行为。其次，建全法律、法规审查机制，对于不符合比例原则要求的立法予以废止。最后，在立法中加强责任追求机制。规定行政机关及其工作人员在执法的过程中不按比例原则的要求，对公民权利造成过分侵害的，承担相应的法律责任。

      古希腊的一位哲人说过：“公正，就是合比例；不公正就是破坏比例。”可谓一语中的。