第四十一条、第四十四条之浅析
前言
2016年 9月7日，国务院法制办为征求社会各界意见，公布了国家宗教局报送的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》（下简称《草案》）。 对比《草案》与现行的《宗教事务条例》，笔者特别注意到，此次《草案》专门新增了第六章关于“宗教活动”的规定。其中，第六章第四十一条规定：非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。第六章第四十四条规定：禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所。另外，在第八章关于“法律责任”一章中的第六十七条第二款、第四款和该章第六十八条对违反本条例第六章第四十一条、第四十四条规定了相对应的处罚措施。上述第四十一条、第四十四条短短两个条款共两个句子中，对公民的宗教活动进行了四个地点和四种行为的禁止和限制，即对宗教活动的参加主体、参加内容和参加地点等都有限定。而这样的修订是否符合行政法规制定的要求呢？这是本文所要浅要分析的问题。对此，本文将围绕上述二条款及相对应的处罚条款是否符合《行政法规制定程序条例》相关规定进行浅要分析。
《行政法规制定程序条例》 第五条规定，行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。《行政法规制定程序条例》第十七条规定，报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查：（一）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；（二）是否符合本条例第十一条的规定；（三）是否与有关行政法规协调、衔接；（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；（五）其他需要审查的内容，。现本人仅按照《行政法规制定程序条例》第十七条和第五条之规定，结合其他有关法律法规之规定，对上述第六章第四十一条、第四十四条两条款及相对应的处罚条款是否符合《行政法规制定程序条例》第五条的规定和《行政法规制定程序条例》第十七条的审查要求浅要分析如下：
一、不符合《行政法规制定程序条例》第五条的规定
《行政法规制定程序条例》第五条规定，行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。但是首先，《草案》第四十一条没有对宗教活动、宗教性的捐献、宗教方面的培训、会议进行明确、具体的定义，因此，是不是凡是与宗教挂上钩的活动、捐献、培训、会议等就要加以限制和处罚呢？众所周知，宗教信仰属于公民个人生活的一部分，信教公民参加宗教活动、接受宗教性的捐献、组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等，和参加正常的宗教活动，与组织和参加校友会、读书交流、商业论坛、体育、音乐活动一样，是一种民商事行为或与民商事行为相吻合的行为。如果《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款没有对上述定义予以明确、具体，那么，公民在遵守《草案》第四十一条、第四十四条两条文时，会容易无所适从，从而难以有效遵守。其次，国家权力机关在贯彻执行《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款时，也不具有可操作性。如果参加宗教活动、接受宗教性的捐献、组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等，并未造成自身或他人、社会的不利影响，也没有其他违法犯罪行为或内容，相反，如果进行上述活动是利己利邻利民、又得到《宗教事务条例》上位法甚至宪法的保护，那执法机关又如何来操作和执法呢？所以综上所述，《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不明确、不具体，且不具有可操作性的。
二、不符合宪法、法律的规定
（一）不符合宪法的规定
《中华人民共和国宪法》第二章关于公民的基本权利和义务一章之第三十六条规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。由此宪法条文可以看出，《中华人民共和国宪法》第三十六条是从积极和消极两个方面规定了公民的宗教信仰自由权利：首先，宪法第三十六条第1款和第3款前半部分是从积极方面规定公民的宗教信仰自由权利，即中华人民共和国公民有宗教信仰自由，国家保护正常的宗教活动；其次，宪法第三十六条第2款和第3款后半部分、第4款是从消极方面规定公民的宗教信仰自由权利，即公民的宗教信仰不得被强制、不得被歧视，任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。抛开《中华人民共和国宪法》第三十六条对公民宗教信仰自由的积极面的规定不论，单从该条款对公民宗教信仰自由的消极方面的规定就可以看出，公民只要不是利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康等违法犯罪和妨碍国家教育制度的活动，宗教团体和宗教事务没有受外国势力的支配，公民的宗教信仰自由及其活动就应该是要得到宪法保障的。而此次《草案》第六章第四十一条是对非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等的规定。第六章第四十四条禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所的规定。而组织、举行宗教活动、接受宗教性的捐献，并不等于就一定会是利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康等违法犯罪和妨碍国家教育制度的活动，组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等也不等于宗教团体和宗教事务受外国势力的支配。故综上所述，《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不符合宪法规定的。
（二）不符合法律的规定
1、不符合《中华人民共和国立法法》的规定。《中华人民共和国立法法》第六条规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”，但是首先，《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款不符合“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”。为什么这么说呢？笔者从国家宗教事务局官方网站“政务公开”一栏中看到，关于“中国宗教概况”的介绍中有如下表述：“中国是个多宗教的国家。中国宗教徒信奉的主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，中国公民可以自由地选择、表达自己的信仰和表明宗教身份。据不完全统计，中国现有各种宗教信徒一亿多人。” 根据国家宗教事务局官方网站的统计数据和对宗教现状的表述可以看出，中国是个多宗教的国家，现有各种宗教信徒已经有一亿多人。而本次修订的《草案》第四十一条是对非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等的规定。第六章第四十四条是对禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所的规定。根据生活经验可以想象，一亿多人的宗教活动，怎么可能只能在限制的团体和限制的场地来开展宗教活动呢？在我们平时的生活中，周边邻居、共事的同事、曾经的同学，有信佛教的，有信道教的，有信基督教的，有信各种民间风俗宗教的，已经是改革开放以来普通人习以为常的朋友圈和生活常态，随着经济社会的发展，我们可以发现周边信仰宗教的人是越来越多，如果非要将人们的宗教信仰活动局限在宗教团体、宗教院校、宗教活动场所，禁止人们接受宗教性的捐献，这显然是不符合“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的。其次，该立法不符合“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”根据上述资料显示，中国现有各种宗教信徒一亿多人。如此众多的信徒，加上不同的教义、宗教行为、宗教传统和宗教活动及有关交流，中国现有各种宗教信徒是不可能有效地按照《草案》第四十一条、第四十四条的规定，在规定的主体、规定的地点和按照规定的范围实践其宗教信仰自由的。另外，如前所述，公民信仰宗教，是《中华人民共和国宪法》第三十六条所赋予的权利，公民只要不是利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康等违法犯罪和妨碍国家教育制度的活动，公民所成立的宗教团体和宗教事务只要不受外国势力的支配，那么国家机关就应运用其权力、行使其责任来予以保护和促进公民的宪法权利。所以，《草案》相关条款的修订，显然不符合“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。故综上所述，《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不符合《中华人民共和国立法法》规定的。
2、不符合《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国著作权法》等民商事法律法规的规定。首先，《中华人民共和国民法通则》第五条规定，“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”；另外，《中华人民共和国民法通则》第九十四条规定，“公民、法人享有著作权（版权），依法有署名、发表、出版、获得报酬等权利。”；《中华人民共和国著作权法》第十条规定，“著作权包括下列人身权和财产权：（一）发表权，即决定作品是否公之于众的权利；（六）发行权，即以出售或者赠与方式向公众提供作品的原件或者复制件的权利； （十）放映权，即通过放映机、幻灯机等技术设备公开再现美术、摄影、电影和以类似摄制电影的方法创作的作品等的权利；（十二）信息网络传播权，即以有线或者无线方式向公众提供作品，使公众可以在其个人选定的时间和地点获得作品的权利；著作权人可以许可他人行使前款第（五）项至第（十七）项规定的权利，并依照约定或者本法有关规定获得报酬。著作权人可以全部或者部分转让本条第一款第（五）项至第（十七）项规定的权利，并依照约定或者本法有关规定获得报酬。”。笔者认为，公民组织、举行宗教活动，显然不是仅局限在宗教本身的范畴和领域，宗教活动必定会与公民的生活、读书交流、音乐交流、创作出版等民商事活动有所重叠或交叉，例如，我国的著名文学家冰心、林语堂、郁达夫、鲁迅、朱自清等都在其文学著作中直接引用或模仿过《圣经》、佛教、道教经典等宗教读物，另外，在许多领域，如婚姻家庭、人际关系、职场建设、历史政治等，都有许多涉及到宗教有关的内容，那么，公民聚在一起互相交流研读《圣经》、《金刚经》等宗教作品或者一些著作的分享，开展对《圣经》、《金刚经》等宗教作品或者一些著作学习培训或交流、分享传播、或聚集在一起颂唱哈利路亚等与宗教有关的音乐，或将自己的作品予以创作出版等，均是涉及《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国著作权法》等民商事法律关系领域，且受该二法律的保护；其次，《中华人民共和国合同法》第四条规定，“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”，第一百八十五条规定，“赠与合同是赠与人将自己的财产无偿给予受赠人，受赠人表示接受赠与的合同。”根据常识可以知道，宗教是劝人为善的，为了在苦难或困难中的信教或者不信教的公民等自然人甚至动物得到及时地救助或帮助，宗教性的捐献是经常会发生的，这些捐献显然会涉及到合同等民事法律关系领域；此外，在世界范围内，美国、欧洲等地多数是信仰基督教的国家，西亚和中亚等国家多数是信仰伊斯兰教的国家，东南亚等国家则多数是信仰佛教的国家，即便是我国的港澳台等地区，信教群众或有宗教背景的组织或机构也非常地多。组织公民出境旅游参加学术讨论、教育培训、哪怕是商务会议、游览参观等，都避免不了参加的培训、会议、活动等会与宗教扯上关系，而上述这些活动本身有时仅是公民的民商事活动，是应当受到《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》等法律保护的。而且，在境外参加宗教活动，只要不是影响国家政治和社会稳定或其它违法犯罪的活动，就不应该予以禁止。故综上所述，《草案》第四十一条及相对应的处罚条款显然是不符合《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国著作权法》等民商事法律法规的规定的。
3、不符合《中华人民共和国教育法》的规定。《中华人民共和国教育法》第八条规定，“教育活动必须符合国家和社会公共利益。国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。由此条文可以看出，《中华人民共和国教育法》作为我国教育的基本法，该法第八条是从宏观面和制度面对教育与宗教的分离进行了规定，而且禁止的仅仅是组织和个人利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动，可以看出，该条款对组织和个人利用宗教的动机、目的、造成的影响程度等都做出了规定，目的是防止组织和个人利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。而此次修订的《草案》第四十四条却规定，禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所。但笔者认为，在国民教育学校里，肯定是有信仰宗教的公民的，在该公民正常信仰宗教而不是利用宗教，或者即使是动机和目的无法判明的情况下，只要该公民没有达到妨碍国家教育制度的程度，在国民教育学校中实践其宗教信仰自由的活动，例如读经、祈祷、创作等都应得到保障。所以，综上所述，《草案》第四十四条及相对应的处罚条款是不符合《中华人民共和国教育法》规定的。
三、不符合国家的方针政策
现阶段，国家对于宗教的方针政策是依法“引导”、“促进”、“发挥积极作用”，而不是“禁止”、“限制”或“管制”。习近平主席在2016年4月22日至23日全国宗教工作会议上发表重要讲话时指出，“新形势下，我们要坚持和发展中国特色社会主义宗教理论，全面贯彻党的宗教工作基本方针，分析我国宗教工作形势，研究我国宗教工作面临的新情况新问题，全面提高宗教工作水平，更好组织和凝聚广大信教群众同全国人民一道，为实现‘两个一百年'奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。” 习近平主席在讲话中指出，“宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一。我国宗教工作形势总体是好的，党的宗教工作基本方针得到贯彻，党同宗教界的爱国统一战线不断巩固，宗教工作法治化明显加强，宗教活动总体平稳有序。实践证明，我们党关于宗教问题的理论和方针政策是正确的。”，“宗教工作本质上是群众工作，“导”应该是我们对宗教问题的正确态度，关键是要在“导”上想得深、看得透、把得准。用社会主义核心价值观引领和教育宗教界人士和信教群众，努力把宗教教义同中华文化相融合，政治上团结合作、信仰上相互尊重，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效，我们就能够引导信教群众热爱祖国、热爱人民，维护祖国统一，维护中华民族大团结，服从服务于国家最高利益和中华民族整体利益，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。”另外，国务院总理李克强在2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上向大会报告政府工作时强调，“我们要全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持依法管理宗教事务，促进宗教关系和谐，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。” 从习近平主席在全国宗教工作会议上的重要讲话和李克强总理在政府工作报告中关于宗教的方针政策可以看出，现阶段，国家对于宗教的方针政策是依法“引导信教群众热爱祖国”、“促进宗教关系和谐”、“发挥在促进经济社会发展中的积极作用”，而不是“禁止”、“限制”或“管制”。但《草案》第四十一条、第四十四条短短两个条款共两个句子中，对公民的宗教活动进行了四个地点和四种行为的禁止和限制或管制，这显然是不符合现阶段国家对于宗教的方针政策的。
四、不符合《行政法规制定程序条例》第五条和第十一条第（三）项的规定
《行政法规制定程序条例》第十一条规定，“起草行政法规，除应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定外，还应当符合下列要求：（三）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；《草案》虽然在第四十条对集体宗教活动（但没有定义几个人才构成集体，非集体又是多少人）有相关规定，但第四十一条、第四十四条在对公民的宗教活动、宗教性捐献等规定应当履行的义务的同时，并没有对其相应的权利和保障权利实现的途径有任何规定。
结论
综合以上论述可以得出，《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款是不符合《行政法规制定程序条例》第五条“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性”的规定和《行政法规制定程序条例》第十七条“（一）是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；（二）是否符合本条例第十一条的规定”的审查要求，笔者认为，该《草案》第四十一条、第四十四条及相对应的处罚条款应予以修订，以符合《行政法规制定程序条例》第五条的规定和第十七条相关审查要求。
感谢作者赐稿,载于《宗教与法治》2016年春季刊,转载请注明来源.
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