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中国古代的社会福利
发布时间: 2024/5/10日    【字体:
作者:梁庚尧
关键词:  中国古代 社会福利  
 


自南北朝以来,政府常设有恤养老幼贫疾的机构,唐代政府设有福田院与悲田院,收容老病孤寡之人。宋代继承了唐代福田院的制度,进一步扩而大之,对于生、老、病、死均有独立的福利机构,形成了一个广大的社会福利网,而这些福利设施,为元、明、清代所继承,而且有新的发展。

 

壹、养老济贫

 

宋代继承唐制,于京师设置东西福田院,供养老疾孤穷丐者。宋英宗时又增置南北福田院,日廪300人。福田院的设置限于京师,地方则自宋仁宗嘉祐二年(1057)以后,天下遍置广惠仓,以诸路户绝田募人承佃,租入用于济助在城老幼贫疾不能自存,但没有机构收容的人。到宋哲宗元符元年(1098),下诏:

 

鳏寡孤独,贫乏不能自存者,州知通、县令佐验寔,官为养之,疾病者仍给医药。监司所至,检察阅视,应居养者以户绝屋居,无户绝者以官屋居之,及以户绝财产给其费,不限月分,依乞丐法给米豆。若不足者,以常平息钱充,已居养而能自存者罢。(《宋会要辑稿 · 食货六○ · 赈恤》)

 

从此地方的老病孤寡之人也由政府提供房舍,收容赡养。到宋徽宗崇宁五年(1106),正式将这类机构定名为居养院。居养院收养老人,据大观元年(1107)的规定,必须年龄在50岁以上,每日领米、豆一升,支钱十文,每五日一发放。高龄者待遇更为优厚,80岁以上,给新色白米及柴钱;90岁以上,每月增给酱菜钱20文,夏月支布衣,冬月给衲衣絮被;百岁以上,每日添给肉食钱并酱菜钱共30文,冬月给绵绢衣被,夏月给单绢衫袴。崇宁、大观年间,由于权相蔡京极力提倡,所以居养院甚至有过于奢侈的情形,地方政府过度把经费用在居养院上,影响到军粮。但这只是执行上的偏差,不能因此否定这一个制度的意义。南宋时期,居养院的设置更加普遍。例如吉州属下八县,原初除吉水外,其他七县都有居养院,后来吉水县丞黄闶也推动,在当地设了一所,于是八个县邑都有了。又如郭份知常德府时,“即乡落寺观分置居养院,以活远民之无告者”(朱熹《晦庵先生朱文公文集》卷九十二《岳州史君郭公墓碣铭》)。可知有些地方连乡落里也都设置。

 

明太祖在立国之初,即令天下置孤老院,后易名为养济院。明代中期以后,入京城养济院居住的贫老病者,必须在当地有户籍,而且得先向乡长报告,才能获得许可。没有户籍的人,只能接受蜡烛、旛竿二寺的粮食救济。后来明宪宗下令,养济院必须收容无家和外来的乞丐。但是这一类人愈来愈多,只好在每年冬至过后,把这些没有户籍的贫老病者遣回原籍。冒充贫者以求收容,也是养济院的一个大问题,这和胥吏舞弊有关,导致了福利经费的浪费。即使如此,养济院仍然愈设愈多,到了明末,养济院在江浙地区几乎每一个县都已设立。清初养济院大多荒废,到乾隆年间才又复兴,同时也规定外来流丐送回本籍休养,对冒充者也加以严格检查。

 

但是明清时期更值得注意的,是民间慈善团体参加了这一类社会福利活动。从明代万历年间(15731620)开始,士人有同善会的组织。会友定期聚会,以通俗的语言演讲,劝人为善,同时也凑集善款,从事善行。后来行善济贫成为同善会的重要工作,甚至有田产作基金。这种团体一直到清代都有,除了士人之外,也有商人加入。同善会的善款首先接济孝子、节妇等无靠之人,其次便是养济院不收,但又不愿沦为乞丐的贫老病人。也有同善会对济助对象立有品格上的限制,不济助不孝、不悌、赌博、健讼、酗酒、无赖、年壮力强而游手好闲的人。这种慈善活动,后来进一步发展成常设的赡养机构,称为普济堂,在地方上补养济院的不足。养济院对入院居住的人有时视同乞丐,自尊心高的人不愿进入,在当地没有户籍的人也不能进入,所以普济堂有其存在的需要。政府有时对普济堂的设立也予以鼓励,但经费、管理基本上以当地绅、商为主,至于官方捐赠只是偶一为之。

 

贰、慈幼

 

宋代以来,民间“生子不举”的习俗盛行。民家或由于家贫而无力养育,或由于无力负担丁税,往往子女生出后,即予以溺死或抛弃。还有灾荒逃难,也往往使父母抛弃子女。面对这种现象,明代地方官甚至有“禁不能止”的慨叹。为了改善风俗,以及使弃儿能够顺利成长,政府、民间在慈幼方面都作了很多的努力。这可以分别从对于产妇与婴儿的济助,以及对于孤儿的收养两方面来讲。

 

就产妇与婴儿的济助来说,当孕妇怀孕,尚未生产时,政府已给予经济的支持。例如在北宋仁宗嘉祐二年(1057)与南宋宁宗庆元元年(1195),政府都颁发胎养令,对于不能自存的孕妇,赐之以谷。贫乏人家的妇女,在生产之后,政府又给予常平钱或义仓米,作为生活上的补助,这种补助在南宋时期尤其常见。但是常平仓、义仓都设在城市,不易济助乡民,因此在南宋淳熙年间(11741189)及以后,又有举子仓的设立,并且与社仓相结合。福建安抚使赵汝愚在淳熙年间建议设举子仓,以户绝田租作仓本,充一路养子之费,而社仓也在同时推广,两者同有以粮谷济助农家生活的作用,于是相互结合。绍熙年间(11901194),邵武军光泽县知县张欣于县中倡设社仓,已采取此一方式。社仓与举子仓之间的关系是“储米以备赈贷之用也,敛息以资举子之给也”(李吕《澹轩集》卷五《代县宰社仓砧基簿序》),也就是举子仓依存于社仓,以社仓所收息米,供作补助贫民举子的经费,使有散无敛的举子仓能够长期维持。这种经营方式,盛行于福建的上四州、军(建宁府、南剑州、汀州、邵武军),也就是南宋生子不举风气最盛的地方,并且有连称为举子社仓的情形。

 

宋代政府做得更多的,是对于孤儿的收养。对于凶年灾民所遗弃的子女,政府鼓励富有的人家收养,收养之后,政府每日给常平米二升。收养的年龄最早规定为三岁以下,乾道元年(1165)改为十岁以下,嘉定二年(1209)又改为七岁以下。政府并且规定,在灾荒中遗弃的小儿,父母不得复取,使养父母能够安心收养。除了鼓励富家收养之外,政府本身也从事孤儿的收养。前述的居养院,一方面收容孤苦无依的老人,另一方面也收养幼儿。婴儿雇乳妇乳养,年龄稍大的则雇妇人照顾,到七岁以上,每月支给大人一半的居养费用。如果确实没有亲属认领,到十五岁方许自便。幼儿若是可以教导,还为他们安排受教育的机会。到南宋晚年,又有专门收养弃婴的机构婴儿局与慈幼局设立。婴儿局的设立,发动于地方官。宋宁宗嘉定十二年(1219)前后,袁甫通判湖州时,湖州已设有婴儿局。袁甫《蒙斋集》卷十二《湖州婴儿局增田记》详载收容弃婴的方法:

 

有弃儿于道者,人得之,诘其所从来,真弃儿也,乃书于籍,使乳母乳之,月给之粟。择媪五人为众母长,众乳各哺其儿,又一人焉以待不时而来者。来者众,则益募乳收之,今八十人矣。……儿或病且夭,不以时闻,乳者诱于利,取他人子代者有之,无以为验,殆如戏耳。于是严邻保之法,不告而易他儿,知而庇焉者,咸置诸罚。齿及七龄,粟勿复给。……有疾病者,医一人谨视焉,今增为二。如是,而夭者亦希(稀)矣。

 

可知方法十分周密,募有乳母哺育,医者疗病,对乳母又严加督察。慈幼局的设立则是全国性的,在时间上要到南宋晚期。淳祐七年(1247),朝廷诏令临安府首先设置,到宝祐四年(1256)推广于全国。慈幼局除收养弃婴外,又资助贫困的产妇,贫家子多,无力养育,也可以送到局中来。由政府给钱雇乳妇,养在局里,哺育幼儿,对于收养的小儿,政府也每月给钱米绢布,使其饱暖,养育成人。从居养院到婴儿局、慈幼局,收养弃婴的方式基本上没有改变。不过也有的地方官,认为慈幼局徒有虚名,而希望开店铺或做买卖的人能够收养,让这些弃儿将来能习得一技之长。

 

慈幼局在元、明两代似乎不曾延续。明代的养济院,也收养无父母兄弟的笃疾小儿,但无收养弃婴的条文。这一个时代的弃婴,似乎多由寺庵收容。到了清代,收养弃婴的机构才又复兴,称为育婴堂。顺治十二、十三年间(16551656),扬州府首先设了两所,一在江都县,一在高邮州,此后江南各大府州县治纷纷设立,多能延续到清末民初。清代的育婴堂和宋代的慈幼局在性质上有所不同,育婴堂的经费大多来自当地士绅或商人的捐献,而非出自政府。这与地方上的商业发展大有关系,例如最早设立育婴堂的扬州,便是盐商聚集的中心;但是也有些地方的育婴堂,是由“数十寒士呼号”,募捐经费而设立的。地方官即使发动捐募,他们的角色也是次要。育婴堂建立起来之后,也由士绅、商人自己组织管理。育婴堂的经营,大多取法宋代的慈幼局,雇乳妇于堂中哺育婴儿。扬州江都县的育婴堂,在规模最大时有四百多间乳妇的居室。弃婴在乳妇哺育二至三年后断乳,如果有人认养,只要确定该户人家不是娼户,或收养为奴婢之后,即可送出,不收分文。男婴可养至十岁以上,视其智力,或送交义学,或使习手艺。

 

育婴堂除了收容贫户自动送到堂中的婴儿外,还会主动到外边捡收路边的弃婴。婴儿的姓名、出生年月日时及特征都注明于收婴册内,没有资料的弃婴,则由育婴堂为他们取名。乳妇每人有腰牌,注明她所负责的婴儿数据,以防止乳妇互相调换婴儿,或以别的婴儿顶充。每一乳妇只可以哺育一个婴儿,以防止照顾不周而致死。乳妇必须住在堂内,不准到堂外哺育,堂里经常检查。通州育婴堂从康熙三年(1664)到乾隆二十年(1755)的91年间,收养了60 000多个弃婴,平均每年达660个。如皋育婴堂从康熙七年(1668)到乾隆二十年(1755)的87年间,收养了13 600多个弃婴,平均每年也有156个。

 

清代中叶以前,育婴堂等慈善机构大多设在县城以上的城市中。这些机构逐渐发生管理松懈、侵占公款等弊端,于是从嘉庆年间(17961820)以后,以乡、镇为服务范围的育婴社兴起。乡、镇本就有一些留婴堂或接婴社,将当地拾获的弃婴转送到城市的育婴堂。这种乡、镇的留婴堂或接婴堂,在嘉庆年间前后有增加的趋势,到道光年间(18211850)及以后,这类组织逐渐停办,地方人士改而推动一种保婴会,收受善款,给予生育婴儿的贫苦家庭,打消他们弃婴的念头,以减少城市中育婴堂的负担。这个办法不仅拯救了婴儿的生命,也维护了一个家庭的完整。这类组织最先出现在无锡,不久就传到江浙各地。

 

叁、疗病

 

唐、宋的福田院,也常兼事疗养病人。宋代政府又常赐钱给地方,让地方长官制药散给贫病之家。宋哲宗元祐四年(1089),苏轼知杭州,适逢疫病,派遣医生携带药物出外为民众治病,事后提出一笔经费,建立病坊,名为安乐坊,这是病坊设立之始。其后又有权知开封府吴居厚请求诸州设置将理院,收容病人,按病情轻重,分室而处,以防传染。这两项措施,可以说是安济坊的前身。崇宁元年(1102),朝廷诏令诸郡设安济坊,收养有病而无力医疗的病人,随后又推广到各县。南宋时除安济坊外,又有养济院,也是医疗贫病的机构。安济坊与养济院内均有医生,由城内医生轮差,为病人看病。

 

自北宋以来,政府又设有药局,以廉价供应药物给民众。药局初创于宋神宗时,起初只在京师有一所,崇宁二年(1103)增为五所,又增设和剂局二所。南宋绍兴六年(1136),设置行在和剂药局,给卖熟药;二十一年(1151)进一步令诸州皆置和剂药局,于是药局的设立推广到地方。地方官注重药政、设置药局,丰有俊是一个例子。据袁燮《絜斋集》卷十《建昌军药局记》所载:

 

今建昌太守丰侯,廉直自将,果于为善,以乃祖清敏公自律。其倅洪都也,属岁大疫,挟医巡问,周徧于委巷穷阎之间,察其致病之源,授以当用之药,药又甚精,全活者众,郡人甚德之。及来盱江,仁心恻怛,如在南昌时。慨念先大父为政此邦,如古循吏,追述厥志而敬行之。捐钱三百万,创两区,萃良药,惟真是求,不计其直。善士尸之,一遵方书,不参己意。具而后为,阙一则止,愈疾之效立见。人竞趋之,而不取赢焉。……侯固有志于古者,直给之药,夫岂不愿,顾有限而难继;贸易之举,虽不能直给,要相续而不竭,侯于是有取焉。药物既良,不责其息,亦不戾于古矣。

 

丰有俊在嘉定四年(1211)至六年(1213)间知建昌军,在这之前,他担任隆兴府通判时,已因为发生大疫,而带着医人巡问民间,散发药物。到他在建昌军知军任内,建立了两所药局,交由善士主持,以平价售药给民众。所以用平价发售,而非免费供应,是考虑到药局长期维持的问题。建昌军药局合药“一遵方书”,朝廷也编集药方,颁行诸路,作为药局合药疗治民病的参考。如嘉泰三年(1203)编有《实验良方》,嘉定元年(1208)又编有《太平惠民和剂局方》。临安府的药局,除卖药之外,又分遣医人至民众家中治病,兼事医、药两方面的工作。地方官在疫病流行时,也会采取同样的措施,就如丰有俊担任隆兴府通判时的情形。

 

官设的药局到明代仍然存在。嘉靖二十一年(1542)北京大疫,官员上疏建议由太医院差派官员,督同顺天府惠民药局,给散药材;万历十五年(1587)疫病又在北京流行,又有官员建议仿照嘉靖年间的做法,指出“祖宗(以)来,设有惠民药局,皇祖世宗屡旨举行”(《明神宗实录》卷一八六,“万历十五年五月甲午”条),请求令太医院多发药材,精选医官,在京城内外散药给病人;直到崇祯末年,官设药局仍然在政府面对疾疫流行时扮演重要的角色。药局之外,赡养老病的养济院也有疗病的功能,有医生到院中来,为病人看病,和宋代的制度大体相同。民间支持的普济堂,对于医药方面的救济比养济院更加重视。清代高邮县的普济堂,前身即是当地士绅创设的施药局,有药房、病房、诊脉处,聘请城内大小儒医,轮流在堂诊视病人,治病对象以贫民为主。又请药铺刀工切药炮制丸散。平日医务工作只在上午执行,病人随到随诊,所有诊病、发药完全免费。病重及无家人料理的病人,则收于后屋病房之中,如果病故,由普济堂代为收殓埋葬。由于完全免费,所以开支很大,有时不免因入不敷出而暂停开放数月,但这所普济堂仍然一直维持到清末。

 

宋代以后,城市发展,人口集中,市区壅塞,污秽不易排除,疫病容易流行。这种情形,不仅见于地方城市,都城如南宋的临安、明代的北京,亦皆如此。各种公共卫生设施如安济坊、药局、普济堂等受到重视,应与此一情况有关。

 

肆、助葬

 

对于尸骨的掩埋,中国自古以来即已重视。宋代更有漏泽园的设立,由政府设公共坟场,用以埋葬无主尸骸。宋真宗天禧年间(10171021),政府曾经给钱,于京畿近郊佛寺,买地埋葬无主尸骸;后来中止,以致死者暴露于道。漏泽园之法,起于宋神宗元丰二年(1079)。徐度《却扫编》卷下载:

 

漏泽园之法,起于元丰间,初,予外祖以朝官为开封府界使者,常行部,宿陈留佛寺。夜且半,闻垣外汹汹,若有人声。起烛之,四望积骸蔽野,皆贫无以葬者,委骨于此,意恻然哀之。即具以所见闻,请斥官地数顷以葬之。即日报可,神宗仍命外祖总其事。凡得遗骸八万余,每三十为坎,皆沟洫什伍为曹,序有表,总有图,规其地之一隅以为佛寺,岁轮僧寺之徒一人,使掌其籍焉。

 

徐度的外祖父名陈向,当时任开封府界提举常平等事。由于他的建议而朝廷开始推动漏泽园的设置。但这时漏泽园的设立,仅限于京畿各县。宋徽宗崇宁三年(1104),始将此法推广于全国。元丰二年初创时尚未有漏泽园之名,这时蔡京才以此命名。南宋时期这一制度继续推广,据吴自牧《梦粱录》记载,南宋末年临安府仁和、钱塘二县,便有漏泽园达十二所之多,仁和、钱塘二县为都城所在,来往商旅众多,城市里贫民也多,自然容易多无主尸骸,所以需要这样多的漏泽园。这类设施,又有义阡、义冢等称呼。漏泽园虽为政府所设,但政府交由寺院僧人管理,而予以钱谷的津贴,所以漏泽园旁边,必有寺院。政府除了提供墓地之外,又提供棺木给贫民,例如平江府城在南宋嘉定年间(12081224)也曾设有慈济局,作棺以给贫民。这类事情也有民间在做,《梦粱录》卷十八“恤贫济老”条便记载,临安府城外郡寄寓的江商海贾,有好善积德者,见到同行之中有人买卖不利,“或死无周身之具者,妻儿罔措,莫能支吾,则给散棺木,助其火葬,以终其事”。

 

宋代政府推广漏泽园,也与火葬习俗盛行有关。火葬之俗源自佛教,最初只是僧人死后火化,至迟在晚唐时,世俗社会也有人仿效。北宋以来,这种风气愈来愈盛,若干士大夫站在儒家的立场反对,政府虽未禁止火葬,却也不赞成这种葬法。但是贫穷人家无力土葬,助长了火葬的风气。于是政府提供土地,设置公共坟场,企图缓解这个问题。不过这项措施并没有收到阻遏火葬之风的效果,甚至有的地方,由于土地有限,规定在义阡不敷使用后,由官方掘取尸骨,加以焚化;若有子孙亲属,则由他们自行掘取焚化。

 

助葬的制度,同样为元、明、清代所继承。莆田县的漏泽园,创于南宋绍兴元年(1131),到明正统十一年(1446)尚且重修。明清时期,助葬也有由民间来做的,他们多半是施棺,同善会、普济堂都做这种事情。清代台湾鹿港的敬义园,也是出于鹿港泉、厦郊商的捐资购地,作为义冢,并且以盈余款项,购置店屋、土地,用来出租,以租入作为敬惜字纸、收殓遗骸、施舍棺木、修造义冢、桥路之用。敬义园创于乾隆四十二年(1777),到道光十三年(1833)仍在扩充。除敬义园外,清代台湾各地的义冢,也多由商人捐建。清代中期以后,乡、镇又有一些施棺助葬会在活动,江浙一带有很多这类团体。明、清两代,对抗火葬也依旧是推动政府或民间致力于助葬活动的动机之一。

 

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