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评《宗教活动场所管理条例(第四条)》对宗教活动的限制
发布时间: 2004/12/29日    【字体:
作者:杨 慧
关键词:  1  
 

 

                                                                   杨 慧


      宪法36条规定了我国保护宗教信仰自由,同时也对宗教信仰和宗教活动进行了若干限制:“国家保护正常的宗教活动,任何人不得利用宗教破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”在这个宪法限制的基础上,中国管理宗教活动的主要依据是1994年的《宗教活动场所管理条例》。其中第四条规定:“任何人不得利用宗教活动场所进行破坏国家统一、民族团结、社会安定、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。” 而1982年宪法第36条仅规定了禁止宗教活动“破坏社会秩序”,这与《宗教活动场所管理条例》第四条禁止宗教活动“破坏国家统一、民族团结、社会安定”的内容并非完全相同。应该说,“《管理条例》对宗教活动的限制更为具体,因而也可能更为严格” 。[i]但是根据法治的普遍原则,下位法必须服从上位法。宪法序言明确规定,宪法是“国家的根本法,具有最高的法律效力”。因此,宪法与《管理条例》之间的关系是上位法与下位法的关系。在这个意义上,《管理条例》的规定不得比宪法规定更为严格,以免有侵犯宪法第36条所保障的宗教信仰自由权利之嫌。
要理解这个问题,我们必须追溯到法律上的两个概念:

      1、 宗教信仰自由权的宪法地位

      宪法作为国家的根本法,以约束权力和保障权利为核心。从效力等级的角度讲,宪法处于整个法律架构的最高处。任何其他法律都不得与宪法相违背。宪法是终极的上位法。现行宪法序言的最后一段,对宪法的地位、作用作了明确的规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

       宪法是国家的根本大法,其含义是:第一,从内容上说,宪法规定国家的性质、国家的根本政治制度和经济制度、国家的根本任务、公民的基本权利和义务、国家机构,这些都是国家生活中最根本最重要的问题。其他法律只是规定某一方面的问题。第二,宪法具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触,否则无效。第三,宪法是根本的活动准则。具体到公民权利上,就是说,宪法规定的都是公民的基本权利和义务,任何以宪法形式表达的公民权利,都具有其他一般公民权利不具备的宪法地位。这是公民权利保障中最根本也最重要的法律依据。因此,任何具体的法律和行政法规都不得对宪法性权利做出不适当的解释或限制;否则,宪法保障公民基本权利的作用就会失去保证。

      宗教信仰自由权是我国宪法明确规定的公民权。宪法36条规定:“国家保护宗教信仰自由。”这就确立了宗教信仰自由权的宪法地位。任何限制和保护宗教信仰以及宗教活动的法律都必须以此为基础,不得有任何违背或抵触的地方;任何相关法律的制定和执行都必须在宪法允许的范围内,不能自由发挥,更不能任意缩小。而《宗教活动场所管理条例》对宗教活动的限制包含了宪法没有提到的“破坏民族团结和国家统一”,显然是对宪法进行了扩大解释,对宗教信仰自由权利进行了更为具体的限制,是不合适的;严格的说,这一条应该归于无效。

      2、 下位法服从上位法的法律原则

      法的效力是法不可或缺的要素,法效力的发挥是构成法秩序的核心问题。研究法的效力,归根结底要落实到一定时空中的对象效力,而法的对象效力的实现却是以法的效力等级关系为前提条件的。因此,法的效力等级概念作为法学范畴,在法的效力理论中占有重要地位,不是可有可无的。

      具体来说,在当今世界的一国或地区中,不同形式的法都是按位阶纵向排列有序的,类似“金字塔”。在法体系的金字塔中,位阶高低不同的法规范或规则之间的联系,正如美国学者弗里德曼所说,法的“规则可以像金字塔那样按低级到高级排列。当规则发生冲突时,高级规则控制低级规则。”[ii]高级规则对低级规则,也即上位法对下位法的控制关系是位阶高低不同的法之间由高而低的纵向控制关系。这种控制关系是基于上位法对下位法的控制力发生的。所谓控制力与通说“法的效力,即法对其所指向的人们的强制力或约束力”[iii]就其本原意义是同一的,实质都是法所具有的国家强制力。不过法所具有的国家强制力,可以表现在法规范与其指向的不同时空中对象之间,也可以表现在同一体系中位阶不同的法之间。在前一种情况下,法的效力即不同时空中的对象效力,不论法体系金字塔中哪一位阶的法,对其指向的对象来说同是一种国家强制力,并无高低之分,这是人们的共识。但在后一种情况下,上位法对下位法的控制力不仅表现在实体内容和程序方面,即下位法的制定要受制于上位法;而且表现在效力方面,即上位法直接影响下位法效力的有与无,也即下位法效力直接渊源于上位法。也就是说,低级层次法的效力“来自并服从”高级层次法的效力,实际就是从不同位阶的法之间效力渊源意义上立论的。下位法的制定必须遵循以上位法为依据或不得与上位法相抵触的原则才能取得法的效力,否则即应归于无效;下位法的适用也必须服从上位法而不得与其冲突才是有效的,否则同样应归于无效。这就是下位法必须服从上位法的普遍法治原则。

      多数国家的宪法既不明文规定宪法具有最高法律效力又不笼统规定宪法为“最高法规”,而是普遍规定法律、条例、法规、法令等的创制权。同时或者规定这些不同形式的法应当符合宪法,不得与宪法相抵触,否则即无效[iv];或者规定宪法是国家制度的“法律基础”,法律制度为宪法实现的“根本保证”[v]。显然这些规定是建立在法的位阶和效力等级理念基础之上的。那么,我国宪法的最高法律效力渊源在哪里呢?
我国的宪法和基本法律都是由全国人民代表大会制定,因此不能根据制定机关的地位区分二者的效力等级。宪法的效力等级高于基本法律的原因在于:制宪权的性质不同于制定基本法律权。宪法代表的是全国人民各方面的根本利益,即全面性、根本性利益,是基本人权的集中体现,没有其它任何法对制宪权做出规定。基于制宪权所制定的宪法,在调整事项上属于全面性、根本性的事项,在制定和修改程序上要求严格旨在更好地反映民意。至于基本法律制定权代表的是人民某方面的根本利益;表现在调整事项上,一项基本法律只能调整某方面具有根本性质的事项,并要把宪法作为立法依据;程序也不如行使制宪权那么严格。所以其效力等级自然要低于宪法。我国宪法明确规定了宪法具有最高的法律效力,因此,所有的基本法相对于宪法而言,都是低层次的下位法,必须在制定和适用方面服从宪法的规定。

      这就不难解释《管理条例》因何不能扩大解释宪法对宗教信仰自由的规定了;而它对信仰活动的限制,则更是与下位法服从上位法的原则相抵触。根据效力等级原理,《管理条例》的第四条照样应该归于无效。

      总体而言,第四条的“违法”并非《宗教活动场所管理条例》里面独一无二的现象。法治不能偏废领域,更不能出现法制原则经常被违反、宪法性权利受到侵犯,宪法至高无上的地位被威胁的情况。本文意在举一反三,对类似法规进行批判,希望对以后的宗教立法有所提点。


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[i] 张千帆:《浅论中国宗教活动管理的宪法问题》.
[ii] 弗里德曼:《法律制度》,中国政法大学出版社,1994年版,46页。
[iii] 张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社,1996年版,433页。
[iv] 参见1947年《意大利共和国宪法》第136条;1958年《法兰西共和国宪法》第61、62条。
[v] 参见1952年《波兰人民共和国宪法》序言;1974年补充和修改的《德意志民主共和国宪法》第86条。

 

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