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新酒与旧皮袋:中国宗教立法与《宗教事务条例》解读(一)
发布时间: 2012/10/31日    【字体:
作者:邢福增
关键词:  宗教自由  
 
 
                                        邢福增
 
 
[内容提要]中国的宗教自由是个极具争议的课题。本文旨在以新颁布的《宗教事务条例》为研究对象,藉此深入探讨中国宗教自由的空间及其制约。全文包括三部分:(一)指陈党国宗教政策的重点,有助我们了解《条例》的指导思想;(二)回顾近年中国在宗教立法方面的工作,分析《条例》的颁布在中国宗教法制建设方面的宏观背景;(三)针对《条例》的内容,探讨其值得留意的五个问题:行政法规的性质、五大宗教问题、宗教事务的概念、宗教团体、宗教活动场所与宗教教职人员、依法行政监督。
 
 
     一、导言
 
    2004年11月30日,国务院总理温家宝签署国务院第426号令,颁布了《宗教事务条例》,于2005年3月1日正式实施。《宗教事务条例》(下文简称《条例》)的起草工作历时六年,是中国首部针对宗教方面的综合性行政法规,标志着中国在宗教立法工作方面,进入了新的里程。国内官方传媒高度评价《条例》的颁布,例如《人民日报》发表评论员文章,肯定《条例》在保护公民宗教信仰自由权利方面的重大意义。1不过,也有关注中国宗教信仰自由的国内人士及海外组织认为,《条例》并无新意。2
 
    关于中国宗教信仰自由状况的评价并不一致。3国际人权组织抨击中国政府持续逼害及控制宗教。美国国务院每年向国会呈交的年度报告,亦不满中国严重侵犯宗教信仰自由。4相反,中国政府早于1997年公布的《中国的宗教信仰自由状况》白皮书重申,改革开放以来中国的人权及宗教信仰自由权利一直受到充分的尊重和保护。5而在2005年发表的《中国的民主政治建设》白皮书,也强调「国家尊重并保障公民宗教信仰自由,依法保障信仰宗教的公民、宗教团体和宗教活动场所的合法权益不受侵犯」。6中国政府认为美国为首的西方国家以「中国迫害宗教」为名而掀起的反华浪潮,完全是美国人权外交的表现,其炒作「宗教逼害」问题,主要是出于政治的需要。7
 
    在这种情况下,关于中国的宗教自由问题的讨论,难免渗杂了政治的色彩,也无可避免地陷入了充分自由与宗教逼害的二元对立思维之中。本文旨在以《条例》为研究对象,藉此深入探讨中国宗教信仰自由的空间及制约。全文包括:(一)指陈党国宗教政策的重点,有助我们了解《条例》的指导思想;(二)回顾近年中国在宗教立法方面的工作,分析《条例》的颁布在中国宗教法制建设方面的宏观背景;(三)针对《条例》的内容,探讨其值得留意的若干问题。
 
    二、《条例》的指导思想
 
    改革开放迄今,中国共产党政府逐渐确立对宗教工作的基本方针。毋庸置疑,党国对宗教的理解及其演变,在在影响着其宗教政策的基调。8
 
    (一) 宗教的两面性
 
    文革后,党国对宗教的理解清楚在1982年颁布的国家宪法(以下简称《八二宪法》)中反映出来。《八二宪法》第三十六条规定:
 
     中华人民共和国公民有宗教信仰自由。

   任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

    国家保护正常的宗教活动。

    任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。
 
    宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
 
    上述条文揭示出党国对宗教的两种态度。其一,是立足于保障宗教信仰自由的权利,这反映在该条的第一款及第二款。与《七五宪法》及《七八宪法》相比,《八二宪法》并没有在确立信教自由的同时,附加「有不信仰宗教、宣传无神论的自由」的规定,反倒针对过去的极「左」政策,提出了不得歧视信仰宗教的公民。9据长期从事统战工作的利瓦伊汉在1961年所言,「使信教和不信教都有自由,实际上就是保护人们有不信教的自由,是促退宗教信仰,而不是促进宗教信仰」。10可以说,《八二宪法》重申「中华人民共和国公民有宗教信仰自由」,扬弃「有不信仰宗教、宣传无神论的自由」的表述,已是一大进步。11其二,是对宗教信仰自由划定界线,作出限制性的规定,这反映在该条的第三至第五款。宗教信仰自由并不是绝对的自由,其赋予及享受必须以不抵触若干底线作为前提。不过,这种对宗教的防范却无可避免地制约了宗教自由的实践。宪法中「国家保护正常的宗教活动」一句,便是这种两面性的充分反映。
 
    究竟甚么才是「正常」的宗教活动?国内宗教界及学术界多年来均表达关注。这里涉及两个问题,第一,何谓「正常」?何谓「不正常」?也许第四、五款可视作对「正常」的反面批注。只要宗教活动不「破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度」,并且「不受外国势力的支配」,便可被理解为「正常」而受国家的保护。第二,由谁来作出判断?其标准何在?判断何种宗教活动为「不正常」,无疑属于政府的工作。而政府的标准,显然是从政治及社会的角度出发,以是否妨碍或威胁社会秩序及挑战政治权威作准绳。12党国在宗教政策中强调的依法管理宗教事务和坚持独立自主办教原则,便体现了这种防范心态。
 
    得指出,《八二宪法》颁布后,期间虽曾对宪法条文作数次修改,但第三十六条却从未改动。80年代中国各地陆续颁布了一些地方性的宗教事务管理规章,其背后的指导精神显然是出于「管理」「防范」宗教的考虑。这些管理规章在落实时更衍生了许多争论,国内宗教界人士往往抨击其不利于保护宗教信仰自由,特别是会否在管理的名义下,干涉了属于宗教内部的事务。13职是之故,如何在保护宗教信仰自由及依法管理宗教事务之间,订定界线,便成为党国必须处理的课题。我们可见,大约自1995年开始,党国便统一把「宗教事务」界定为「宗教作为社会事实而产生的涉及公众利益的各种关系、行为或活动」,14正如叶小文说:
 
    宗教事务属于一种社会公共事务。它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教团体的内部事务相联系;它又因为具有社会公共的性质而必然与宗教团体的内部事务相区别。判定宗教事务的关键在于考察其是否具有社会公共性质,尺度在于衡量其涉及公众利益的程度。在我们国家,任何人,任何团体,包括任何宗教,都必须维护人民利益,维护法律尊严,维护民族团结,维护祖国统一。15
 
    党国对「宗教事务」的定义是,宗教作为社会实体(社会组织、社会设施、社会群众活动)与社会整体间交接的「社会事务」,一方面,这已经超越了个人头脑中的宗教信仰问题(政府不能用行政管理方法来规范人的思想),另方面,也不涉及假借宗教名义触犯法律的犯罪问题(由于已触犯刑法,故属于司法部门的范畴)。正是这种既超出个人信仰,却又未触犯法律的宗教事务,由于具有社会公共性质,涉及了公众利益,故党国必须予以行政管理。16
 
   上述关于宗教事务的界定,为党国管理宗教事务赋予合理性,避免因管理宗教事务而被人批评为干涉宗教信仰自由。不过,「宗教事务」与「宗教团体内部事务」之间的界限如何划分?在所谓「涉及社会公共利益的关系」的名义下,政府是否便可以介入宗教团体内部事务?这显然是一个十分重要也甚具争议性的问题。
 
    (二) 社会主义宗教论
 
    实用主义的宗教观,是党国处理宗教问题另一个重要的指导原则17。1990年代出现的「宗教与中国社会主义相适应」口号,便是这种实用主义的具体脚注。18
 
    在跨入21世纪门坎之际,当时的中共中央总书记江泽民在全国统战工作会议上,多次提及宗教在社会主义社会将「长期存在」的现象。他甚至称宗教的消亡是「一个漫长的历史过程」,「可能比阶级和国家的消亡还要久远」。19党国最高领导的这番讲话,暗示随着中国将来实现共产主义,阶级和国家也一并消亡时,宗教却仍将存在。虽然中共没有正式扬弃马克思主义一直宣称宗教将最终自然消亡的信念,但是在「长期存在」的说法下,「自然消亡论」业已名存实亡。这是继80年代中扬弃「宗教是人民的鸦片」后,中国宗教理论的另一个重要突破。未几,江氏在全国宗教工作会议上,亦再次重申对宗教「长期存在」的理解。20
 
    如果宗教与中国社会主义社会将长期并存,那么两者的关系应如何重新定位?全国宗教工作会议后,国家宗教局党组中心学习组便受命组织专门班子,就宗教与社会主义的关系进行研究。2002年10月,学习组完成了〈社会主义的宗教论〉的初稿,先在十一省宗教局长片会上讨论,再征求学者及宗教界人士的意见后修改,刊于《红旗文稿》,21并再次提交2003年1月召开的「全国宗教工作理论务虚会」讨论。最后定稿刊于2003年5月号《求是》杂志。22
 
   〈社会主义的宗教论〉这篇被高度评价为「正确认识和推动社会主义宗教问题的伟大实践」的文章,23阐释了宗教具有「根本是长期性」、「关键是群众性」、「特殊是复杂性」的三个特性。「根本是长期性」指出必须尊重宗教发展的客观规律,即使在先进的发展国家,宗教仍具有重要影响,何况中国所处的社会主义初级阶段?换言之,宗教工作要避免「短视症」,不要急躁地去消灭宗教,而是承认宗教与社会主义的兼容性,并促使宗教成为社会中的和谐因素。「关键是群众性」再次重申宗教工作为群众工作,必须把广大信教群众看作社会的「积极力量」。「特殊是复杂性」则强调不能低估宗教可能产生的消极作用,特别是西方敌对势力利用宗教来实施「西化」、「分化」政治战略。故此必须坚持独立自主自办的原则,抵御境外势力利用宗教的渗透活动。在上述三个特点下,叶氏总结出要积极引导宗教与社会主义社会相适应、全面正确地贯彻宗教信仰自由政策,依法管理宗教事务和坚持独立自主办教原则的四个指导宗教工作的方针。24
 
    十六大以后,中国共产党把实现「社会主义革命」的目标转为「社会主义建设」。25因此,执政党提出「社会主义的宗教论」的全新理论架构,目的是要处理在社会主义建设阶段,无神论政权与信教群众如何共存的问题。26其中「根本是长期性」的说法,在在反映出党国业已承认宗教长期存在的既成事实。27难怪叶小文形容此乃中国共产党在「破解」宗教理论「难题」上取得的一大进展。28
 
    无论如何,在「宗教实用主义」背后,宗教不再成为与社会主义社会格格不入的「异类」。29叶小文在〈社会主义与宗教的历史新编〉一文中,总结出宗教工作的五个新转向:30
 
   1.从一度把信教群众视为落后面、消极力量,变为自己人,积极力量;
   2.从一度强调宗教在阶级社会中,剥削阶级利用其作为控制群众的重要精神手段的消极面,变为实是求是地肯定宗教在社会主义社会既有积极因素,也有消极因素;既要限制消极因素,也要调动积极因素;

   3.从革命年代主要强调对宗教的批判,变为建设年代强调与信教群众大团结;

   4.把宗教工作靠传统的思想政治工作和内部工作,变为进一步由政府作为公共事务、社会事务来管理,
并且把这种管理推向法制化、规范化轨道;

   5.把宗教工作由部门的、局部的工作,变为全党的、全局的工作。叶氏所形容的「历史新编」,显示党国意图进一步化解理论与现实间的矛盾,并为21世纪中国宗教工作奠定新调子。
 
     (三)小结
 
    在党国眼中,宗教是一把两刃的利剑,既具稳定社会的功能,也潜存着负面的影响。这种理解一直主导着宗教政策的订定。不过,须留意的是,积极与消极的比重如何?其消长关系的调整,也是我们不可忽视的。一直以来,党国极度关注后者,至今仍没有扬弃,惟近年则开始肯定宗教的正面功能。
 
   是次颁布的《条例》,充分看到21世纪新形势下党国对宗教两面性的立场。第一章总则指出「为了保障公民宗教信仰自由,维护宗教和睦与社会和谐,规范宗教事务管理,根据宪法和有关法律,制定本条例」(第一条),在在说明《条例》的指导思想:
 
    第一,保障公民的宗教信仰自由。「任何组织或个人不得强制公民……不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民」(第二条)。「国家依法保护正常的宗教活动,维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益」(第三条)。
 
    第二,关注宗教间的和睦,特别是信教与不信教、信仰不同宗教者间的关系。「任何组织或个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,……不得歧视信仰宗教的公民……或者不信仰宗教的公民」;「信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处」(第二条)。
 
    第三,关注宗教与社会的关系是否和谐,其中尤重信教公民、宗教组织与国家、社会其它组织,以至境外宗教组织的关系。「宗教团体、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章,维护国家统一、民族团结和社会稳定」;「任何组织或个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度,以及其它损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动」(第三条)。「各宗教坚持独立自主自办的原则,宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配」(第四条)「县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及,国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理」(第五条)。
 
    第四,对宗教事务管理工作的规范。「各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见,协调宗教事务管理工作」(第五条)。
 
    总的来说,《条例》的总则反映出两种立法指导思想。第一是着眼于保障公民宗教信仰自由的权利,第二是着眼于管理及规范宗教事务,从社会公共利益出发,避免不同宗教信仰以至宗教与社会间出现不稳定的因素,并高度重视宗教渗透问题。毋庸置疑,在21世纪,中国政府虽然不把宗教视作社会主义社会的「异类」,但是党国仍极度关注宗教与社会及政治稳定方面的关系。值得进一步探讨的,这种出于防范宗教出乱的心态,并藉此强化管理宗教事务的做法,会否削弱了宗教信仰自由,并让政府有关管理部门得以介入宗教团体的内部事务?31
 
__________ 
注释:
 
1. 本报评论员:〈依法保护公民宗教信仰自由权利〉,《人民日报》,2004年12月19日。人民网,参
http://www.people.com.cn/GB/paper464/13656/1222219.html。另《中国宗教》的评论员也作出高度的评价。参本刊评论员:〈依法保护公民宗教信仰自由权利〉,《中国宗教》,2004年12期。
2. 姜时华着:〈保护公民权利,还是强化国家控制?──评国务院2004年《宗教事务条例》〉,新世纪网,
http://www.ncn.org/asp/zwginfo/da.asp?ID=61788&ad=1/17/2005,Eric R. Carlson,“China’s New Regulations on Religion: A Small Step, Not a Great Leap, Forward,” in Brigham Young University Law Review(2005:3):747-797.“China’s New Regulation on Religious Affairs: A Paradigm Shift?” Roundtables by Carol Lee Harmin, Mickey Spiegel & Daniel H. Bays, seehttp://www.cecc.gov/pages/rountables/031405/index.php。
3. 关于中国宗教自由与宗教政策的研究,可参
Donald E. Maclnnis, Religion in China Today: Policy & Practice (Maryknoll, N.Y.: Orbis Books,1989);Merle Goldman,“Religion in Post-MaoChina,” in Religion & the State: The Struggle for Legitimacy & Power,ed.by Robert J. Myers, The Annals of the American Academy of Political & Social Science,Vol.483(Beverly Hills:SagePub.,1986);Sabrina P. Ramet, “Adaptation & Transformation of Religious Policy in Communist & Post-Communist Systems,” in Adaptation & Transformation in Communist & Post-Communist Systems, ed. by Sabrina P. Ramet(Boulder,Westview Press,1992),141-183.Pitman B. Potter,“Belief in Control: Regulation of Religion in China,”in China Quarterly 174(June2003):317-337. 中文方面,可参刘澎:〈中国政教关系的特点及发展〉,《鼎》,第88期(1995年8月),页4至15;邢福增:〈当代中国政教关系探讨──兼论对基督教的发展影响〉,《新世纪宗教研究》,第2卷2期(2003年12月),页112-173。
4.  Human Rights Watch, China: State Control of Religion (New York:Human Rights Watch,1997);U.S.Commissionon International Religious Freedom, Annual Report of the United States Commissionon International Religious Freedom: China, May2005,
http://www.uscirf.gov/countries/publications/currentreport/index.html
5.  国务院新闻办公室:《中国的宗教信仰自由状况》,(北京:该室,1997)。
6.  国务院新闻办公室:《中国的民主政治建设》,全文刊《人民日报》,2005年10月20日。
7.  叶小文着:〈代序:有理、有利、有节地反击美国反华势力在宗教问题上对我的攻击〉,氏着:《把中国宗教的真实情况告诉美国人民:叶小文答问实录》,(北京:宗教文化出版社,1999年),页2。
8.  学者亦承认,宗教立法离不开马克思主义观的指导。参王绳起、黄俊卿着:〈宗教立法指导思想刍议〉,《新疆社科论坛》,1999年4期,页6。
9.  谢剑着:〈民族政策〉,翁松燃编:《中华人民共和国宪法论文集》,(香港:中文大学出版社,1984年),页118-119。
10.  利瓦伊汉着:〈关于民族工作中的几个问题〉,氏着:《统一战线问题与民族问题》,(北京:人民出版社,1981年),页569。
11.  在修改宪法的过程中,曾有意见认为应保留《七五宪法》的规定,即「公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由」,但另有意见认为作这样的规定,会引起许多宗教信徒的怀疑和不满,宪法修改委员会最后采纳了后一种意见。但为了消除片面解释此款的问题,使人能够理解宗教信仰自由包括不强制信仰和不信教两个方面,委员会乃增加了第二款的规定,作为第一款的补充。参全国人大常委会办公厅研究室政治组编着:《中国宪法精释》,(北京:中国民主法制出版社,1996年),页158-159。
12.  这又跟传统中国政府取缔「邪教」的考虑完全一致。参C.K.Yang,Religion in Chinese Society: A Study of Contemporary Social Functions of Religion and Some of Their Historical Factors(Berkeley:UniversityofCalifornia,1970),180-217.另Kwang-Ching Liu & Richard Shek,“Afterward: The Twentieth-Century  Perspective,”in Heterodoxy in Late Imperial China, ed. By Kwang-Ching Liu & Richard Shek (Honolulu: University of Hawai`iPress, 2004),463-473.
13.  赵朴初曾在全国政协会议上发言,批评基层政府宗教事务部门在「加强对宗教事务进行管理」的口号下,「以行政手段对宗教过多干预」。赵朴初着:〈在全国政协第九届二次会议民族宗教联组会上的发言〉,《宗教》,第48期(2000年
2期),页4。
14.  叶小文着:〈宗教与普法——《宗教工作普法读本》序〉,国务院宗教事务局政策法规司编:《宗教工作普法读本》,(北京:宗教文化出版社,1998年),页6。这个定义,首先于1995年颁布的《上海市宗教事务条例》中使用。
15.  叶小文着:〈宗教与普法——《宗教工作普法读本》序〉,页6。
16.  同上注,页1、6。
17.  邢福增着:〈当代中国政教关系探讨──兼论对基督教的发展影响〉,页114-125。
18.  邢福增着:〈解读宗教与中国社会主义的相适应问题〉,氏着:《当代中国政教关系》,(香港:建道神学院,1999年),页17-59。
19.  江泽民:〈在全国统战工作会议上的讲话〉(2000年12月4日),中共中央文献研究室编:《江泽民论有中国特色的社会主义(专题摘编)》,(北京:中央文献出版社,2002年),页371。
20.  江泽民:〈在全国宗教工作会议上的讲话〉(2001年12月10日),中共中央文献研究室编:《江泽民论有中国特色的社会主义(专题摘编)》,页372。
21.  叶小文着:〈社会主义的宗教论〉,《红旗文稿》,2003年1月,页13-18。
22.  叶小文着:〈为甚么要钻研「社会主义的宗教论」〉,《中国宗教》,2003年5期,页14。
23. 〈卷首语〉,《中国宗教》,2003年5期,页1。
24.  秋石着:〈社会主义的宗教论〉,《求是》,2003年9期,页18至22。本文由叶小文执笔。
25.  江泽民说:「我们党经历革命、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党」。江泽民:《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面──在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告(2002年11月8日)》,(北京:人民出版社,2002年),页11。
26.  叶小文说:「从『社会主义革命』条件下转变到『社会主义建设』条件下,坚持辩证唯物主义和历史唯物主义(其中包括无神论)的执政党,如何处理好与信仰有神论的一部分基本群众之间的关系,这个问题首先是一个政策问题,即坚持辩证唯物主义和历史唯物主义(其中包括无神论)的执政党,如何对待宗教,如何团结信教群众,如何全面地把握『立党为公、执政为民』的问题。这个问题的开展,又必然涉及到对社会主义制度下宗教存在的客观状况和发展趋势作出科学的判断。这个问题的深化,就要创新和发展我国社会主义时期宗教问题的理论和政策,建立一套马克思主义关于社会主义条件下的宗教问题的理论」。叶小文着:〈以「三个代表」重要思想为指导深入研究「社会主义的宗教论」──「社会主义的宗教论」答问之三〉,《中国宗教》,2003年7期,页13-14。
27.  国家宗教局副局长王作安就长期性提出三个问题:(一)社会主义制度的建立,宗教是不是就从此走上穷途末路呢?(二)科技的迅猛发展,宗教是不是就将失去最后的藏身之地了呢?(三)人民物质生活的丰富,宗教是不是就失去它滋生的土壤了呢?他的回答,全部是「否」。参王作安着:〈关于宗教存在长期性的再思考〉,《世界宗教研究》,2003年3期,页10-14。
28.  叶小文着:〈破解「难题」的两大进展──略谈十二年来我国的宗教理论和法制建设〉,《中国宗教》,2005年1期,页4-5。
29.  王作安:〈关于宗教存在长期性的几点思考〉,编委会编:《宗教工作的理论与实践──2003年全国宗教工作理论务虚会论文集》,(北京:宗教文化出版社,2003年),页5。
30.  叶小文:〈社会主义与宗教的历史新编〉,《中国宗教》,2002年1期,页13-15。
31.  Mickey Spiegel, “Control and Containment in the Reform Era,” in Godand Caesar in China; Policy Implications of Church-State Tensions, eds. By Jason Kindopp & Carol Lee Hamrin (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2004), 40-54; Mickey Spiegel, “Editor’s Introduction,” in Chinese Law and Government  33:2(March-April2000):4-10.
 
 
(本文选自邢福增:《新酒与旧皮袋——中国宗教立法与<宗教事务条例>解读》,香港中文大学崇基学院、宗教与中国社会研究中心出版,2006年。)
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