前言

宗教财产的用途及目的，决定了“宗教用地”的公益性法律属性，这在法理上是非常明确的，但随着信教群众的宗教活动场所新建及扩建需求日益增加，“宗教用地”法律属性问题暴露在实际操作中却并不是这么明确，这也是宗教活动正常开展所必须面对、解决的法律问题。但，查阅相关资料，无论是理论界还是实务界均缺失对此问题研究和探讨，为了研究该法律问题，笔者结合首篇《我国宗教财产问题的法律问题研究》一文，查阅了相关法律、法规、部门规章、省政府规章及地方政府的规范性文件而成此文，查阅法律文件部分列明如下：

《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》、《中华人民共和国森林法(2009修正)》、 《中华人民共和国森林法实施条例(2018修正)》、《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》、《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》、《中华人民共和国城乡规划法(2015修正)》、《宗教事务条例(2017修订)》、国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）国家标准《土地利用现状分类》GB2017、《2018东莞土地规划》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）、《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992）、《不动产登记暂行条例实施细则》（2016）

目前我国宗教用地属性的相关法律规定

《中华人民共和国土地管理法(2004修正》第四条开宗明义的规定了“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

1.依据我国对土地分类的相关法律规定宗教用地属于建设用地中的特殊用地

国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知（国土资发[2001]255号）细化了《中华人民共和国土地管理法(2004修正》第四条国家实行土地用途管制制度，将土地用途分解三大类、每类细化不同代码表示。三大类中，代码1为农用地、代码2为建设用地、代码3为未利用地。宗教用地属于建设用地28子类别特殊用地（指军事设施、涉外、宗教、监教、墓地等用地）中的第三层283代码对应的宗教用地（指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用）。　　　　

另，2017年中华人民共和国国家标准(GB/T 21010-2017)中，将宗教用地归类于09特殊类别中的0904二级类别（军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地、殡葬用地、风景名胜设施用地）

2.宗教用地属于《城乡规划法》中优先安排的公共服务设施

依据《中华人民共和国城乡规划法(2015修正)》第二十九条“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。”之规定，结合《国家宗教事务局对十二届全国人大第四次会议第2152号建议的答复》“释永信代表：。。。。。。城乡规划的有关法律法规和技术标准对宗教用地等公共服务设施用地做出了明确规定，为正常宗教活动提供了规划保障。《城乡规划法》规定规划区范围内的公共服务设施用地应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，保障了包括宗教活动场所在内的各类公共服务设施的规划与实施建设。国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）明确把宗教用地作为城市公共服务设施用地的重要类型。完善各类公共服务设施用地布局一直是我国城乡规划工作的重要任务。编制城市总体规划、控制性详细规划中将按城市实际，将宗教用地作为城市公共服务设施用地类型之一，统筹规划，合理布局。。。。。。。”，宗教用地属于优先安排的公共服务设施，具有公益性质。

3.宗教用地使用年限

依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：

（一）居住用地七十年；

（二）工业用地五十年；

（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；

（五）综合或者其他用地五十年。

宗教用土使用年限似乎无限期，此条无明确规定，地方政府有划入工业用地（阳江市）或综合用地（广州市），但目前对宗教用地法律属性尚未明确，其使用期限可以视为五十年。

宗教用地的法律问题

宗教用地非常特殊，对其性质及使用期限，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规及其司法解释等等，均未作明确规定，在国土资源部发布的《全国土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）将宗教用地划入“特殊用地”类。国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）又明确把宗教用地作为“城市公共服务设施用地”。国土资源部令第9号令《划拨用地目录》并未将宗教用地纳入“划拨用地”（特殊用地类别中，选择性忽略了“宗教用地”）。可见，宗教用地的法律属性，在人大法律、国务院法规、部门规章中并无明确规定宗教用地为“划拨用地”或选择性忽视其明确的“公益用地”属性，这样导致地方政府实践层面，对宗教用地的法律属性认识也不统一：“特殊用地、工业用地、综合用地、公共设施用地、公益用地均有”。不少省级规章已将部门规章《划拨用地目录》扩大解释：特殊用地类别中增加“宗教用地”一项，视为划拨用地。而目前现状是：存在的宗教活动场所，大多数忽略补发土地证，少数依法登记为划拨取得的土地证。

法律、法规，部门规章、省政府规章，各地地方政府规范性文件中关于“宗教用地”的规定列表：

宗教用地应当无偿划拨取得的法理分析

1、宪法层面

我国现行《宪法》第三十六条规定，中华人民共和国公民有宗教信仰自由。国家保护正常的宗教活动。说明公民宗教活动的实现，离不开国家的支持，国家通过无偿提供土地的方式支持宗教活动产所建设，以保障公民正常的宗教活动，这是国家的宪法义务。所以，在54《宪法》第八十七条规定中“国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”表明了国家为保障公民的合法自由而提供必需的物质上的便利的义务。

2. 宗教财产的公益性决定了宗教用地的公益性属性

作为宗教财产最重要的土地使用权具有公益性，这是宗教财产的宗教性目的和用途（公共利益）所决定。

宗教财产“公共性”，以佛教为例，佛教从东汉时期传人我国汉族地区并建立僧团组织以后 ，虽然与佛陀时代托钵乞食的生活方式有很大改变，但基本上保持和延续了寺院经济共同共有的传统制，并在长期历史发展中，形成了以佛教信仰为核心的寺院财产共同共有的集体生活仪轨和习惯：僧人入寺出家后 ，在信仰上以寺院为自己的精神依托 ；在经济上与寺院形成相互依存、互相护持与互相扶养的权利义务关系 ；僧侣生前的日常生活的供养、医疗和生老病死的一切费用概由寺院负责 ，僧侣逝世后的遗产属于寺院公有 ，由寺院集体继承。寺院继承僧侣遗产后，按照佛教传统规制和习惯 ，根据财产多少，用以支付其医疗费、丧葬费、僧众酬劳费、供斋费、入塔费、死者生前可能欠的债务等 ，剩余部分归寺院集体所有，差额部分由寺院集体负担。在我国历史上，佛教寺院这一丛林制度沿袭近 2000年 ，直到现在。因此，寺院僧侣去世后的遗产，遵照佛教丛林制度，其生前所在寺院是合法财产继承人，概由寺院集体继承并遵照佛教丛林制度进行处理。新中国成立后 ，国家实行宗教信仰自由政策，各宗教经过社会经济制度的深刻改造和宗教制度的重大改革，其合理的传统仪轨和习惯作为宗教信仰的重要组成部分，受到国家法律和宗教信仰自由政策的尊重和保护。

宗教财产的“公共性”特点是在身份（因共同信仰的集合，如对信众提供免费的食宿）而形成的特殊所有权（非法律规定事实存在的财产权），而国家、集体财产的“公共性”主要是《宪法》法定的所有权类别。尽管我国的相关立法特别是《民法总则》使用所有权制度来解决宗教财产的立法问题，但是宗教财产所有权还是存在特殊的、与私人所有权和公共所有权(国家所有权与集体所有权)不同的结构。宗教财产所有权在本质上与私人所有权有根本性的差异，其缺乏私人所有权所承载的维护个人自由的义务，也就是财产处分自由，而是负担了积极的公益目的实现义务，即必须以其使用促进公益目的的实现，而非像私人所有权那样仅仅是负担消极地不损害公益目的实现的义务。

宗教财产的“公益性”，《宗教事务条例》第52条明确规定“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所是非营利性组织，其财产和收入应当用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业，不得用于分配。” 53条规定“任何组织或者个人捐资修建宗教活动场所，不享有该宗教活动场所的所有权、使用权，不得从该宗教活动场所获得经济收益。”宗教财产作为公众用财产，除了提供给特定的人员。以佛教为例，如本寺院的僧人，还提供给不特定的人员，如国内外的同种宗教的其他寺院的僧人、来寺院修行的居士和纯为游玩目的而入寺游览的普通游客使用。宗教财产的“公益性”表现之一在于其使用者群体具有来源分散性、身份多样性、利益多元性三大特性。来源分散性是指前述使用者可能分散在全国乃至海外的广大地区，身份多样性是指使用者的身份较为多样，既有教职人员，也有一般的僧人，既有在家居士，也有普通游客。利益多元性是指分散而多样的使用者群体，各自对宗教财产的使用利益不相同，其利益结构也不相同。对僧人而言，离开了对宗教财产的使用，几乎无法开展自己的精神性与身体性宗教活动，甚至无法解决生存问题 。因此，对僧人而言其财产利益至关重要。对信众而言，使用寺院等宗教财产意味着巨大的精神性宗教利益，自国家层面看，关乎国家的宗教自由政策之尊重与贯彻落实 ，从个人角度看 ，关乎人性尊严价值的维护与自我决定的实现 。对游客而言，其所欲获得和所能获得的利益，主要是游览观赏寺院所产生的心神安宁和精神愉悦的利益 。

前述宗教财产所负担的公共利益，也就是宗教性目的和用途，即“与宗教相关联，如弘扬佛法、培养僧才、举行佛教宗教仪式等。宗教财产的公益目的，决定了为宗教性目的而使用的财产，不能作为商业性资产。

而在我国公益事业用地可以以划拨方式取得。《中华人民共和国土地管理法(2004修正》第二条第五款“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。” 及该法第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：

　　（一）国家机关用地和军事用地；

　　（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

　　（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

　　（四）法律、行政法规规定的其他用地

所以，法理上从宗教用地“用途”的“公益属性”来理解宗教用地的无偿划拨，比“特殊用地”更有法律意义。

土地使用者申请及土地登记的相关法律规定

1、土地申请人及被申请人

依据《中华人民共和国土地管理法(2004修正》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”、第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权” 第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，申请人为土地实际使用人（使用权人），向当地县级以上人民政府申请“国有土地使用权证”（国土证）

2. 依法改变土地用途的规定

依据《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第六条第二款：依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

3.建设项目用地预审报告

依据《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》

第二十一条　具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

第二十二条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

4. 新建、扩建项目申请核发《选址意见书》

第三十六条　按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

5. 申请核发《建设用地规划许可证》

第三十七条　在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

6．国有建设用地使用权首次登记具体材料及程序

依据《不动产登记暂行条例实施细则》

第三十四条 申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：

（一） 土地权属来源材料；

（二） 权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；

（三） 土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；

（四） 其他必要材料。

前款规定的土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件。

申请在地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记的，按照本条规定办理。

第三十五条

申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：

（一） 不动产权属证书或者土地权属来源材料；

（二） 建设工程符合规划的材料；

（三） 房屋已经竣工的材料；

（四） 房地产调查或者测绘报告；

（五） 相关税费缴纳凭证；

（六） 其他必要材料。

第三十六条

办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。

7.国有建设用地使用权变更登记具体材料及程序

第三十七条

申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：

（一） 不动产权属证书；

（二） 发生变更的材料；

（三） 有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；

（四） 国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；

（五） 国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；

（六） 其他必要材料。

实践中，建议各地宗教场所应当积极向当地民宗局、自然资源局（原国土部门）申请补办宗教场所的国土证、房产证（地上建筑物）。对于新建、扩建的项目，一定要先申请先规划获得符合宗教用途及规划的国土证，无论是补办还是新建、扩建、国土证均注明为“土地取得方式：划拨取得、土地用途”宗教用途。”相关具体程序，可向当地自然资源局咨询，当地政府依据《行政许可法》等相关法律会依法颁证。

原佛