李五星　李士菊

 

 

    我国的宗教法制建设研究起步于上个世纪九十年代,是随着宗教法制建设的实践而逐渐展开的。[1]从1982年中共中央19号文件第一次提出“为了保证宗教活动的进一步正常化,国家今后还将按照法律程序,经过同宗教界人士的充分协商,制定切实可行的宗教法规”,到1991年中央6号文件第一次提出“依法对宗教事务进行管理”,再到1994国务院颁布《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》两项宗教行政法规,经过十余年的努力,我国的宗教法制建设从理论探索层面转入实践建设层面。之后,有关部门和30个省、自治区、直辖市陆续颁布了地方性宗教法规和宗教规章。同时,宗教执法稳步推进,普法工作有条不紊地展开。特别是2004年《宗教事务条例》的出台,标志着我国宗教法制建设迈上了一个新的台阶。对我国的宗教法制建设的研究也随之出现了争鸣交流的局面。九十年代以后,从论述宗教法制建设的文章见诸报端到2007年底,发表的文章约100余篇,专门论及宗教法制建设以及在有关论著中涉及相关内容的论著近10部。研究涉及到宗教法制建设的必然性、可行性、存在的问题及解决的出路等, 对构建具有中国特色的宗教法制理论体系,推动中国的宗教法制建设都起到了积极的作用。

 

    关于加强宗教法制建设的必要性,学者们从政治层面、法制层面和宗教层面论述较多且观点基本一致。

比较有代表性的是叶小文和龚学增的观点。他们分别在《大力加强宗教法治建设》、《宗教问题概论》中系统论述了加强宗教法制建设的必要性,共强调了三点。首先,加强宗教法制建设是宗教工作的形势所迫,是实践的强烈呼唤。目前,宗教工作总的形势是好的,但管理仍存在不少问题,有的宗教干部对管理的界限不清。其次,加强宗教法制建设是引导宗教与社会主义社会相适应的最主要最基本的内容。只有依法妥善处理好我国的宗教问题, 团结信教和不信教的群众,才能使宗教与社会主义社会的发展相适应,才能建设好社会主义现代化强国。再次,加强宗教法制建设是全面正确贯彻党的宗教政策的必然要求,把行之有效的政策规定制度化、法规化,用法律的刚性弥补政策的弹性,把宗教活动纳入宪法和法律的范围,使之发挥强制性、规范性、权威性的效力,使复杂的问题明朗清晰,便于操作管理。最后,加强宗教法制建设也是由于宗教不仅是一种个人的思想信仰, 而且更重要的是一种社会组织和社会活动,它作为一种社会实体必然与社会整体之间产生若干的宗教事务或社会事务,因而就必然有社会规范和社会制约,这就是现代意义的宗教法制,是社会发展和宗教发展的必然趋势。[2]吴向军、刘丛如在《中国共产党宗教事务法治观刍论》一文中着重从宗教层面,从宗教作为复杂的社会文化现象,宗教世俗化趋势与宗教原宗教主义趋势、新兴宗教与邪教现象等的日趋复杂性强调宗教法制建设的必要性,认为只有实现宗教事务的法治化,才能更好地面对和解决社会发展中日益复杂的宗教现象和问题,才能有利于宗教的健康发展和社会的稳定。[3]关于加强宗教法制建设的主客观条件,从管理层到宗教界和理论界都认为已基本具备。余孝恒在《关于宗教法制建设的几个问题》一文中从四个方面论述了加强宗教法制建设的现实可能性。一是依法治国已成为中央的治国方略,成为全国人民包括宗教信徒和宗教界的共识和要求,这是最重要的大环境。二是加快宗教立法是宗教界的主动要求和迫切愿望,这是宗教法制建设能否顺利进行的重要前提和基础。三是宗教工作的实际需要,在怎样开展宗教活动,怎样加强管理,怎样进行保护等方面都存在不少问题,需要进行规范和管理。四是从中央到地方都已进行了许多的宗教立法探索工作,我国的宪法、法律体系已基本形成,党在社会主义时期宗教问题的基本观点和政策已经确定并经多年的实践检验证明是正确的,国务院已公布了“宗教事务条例”和宗教单项法规,各地方制定了大量的地方性宗教法规、规章,摸索了相当的经验。五是我国对宗教法制建设的研究工作取得了很大进展,建立了许多专门的研究机构,取得了许多可喜的成果。[4]

 

    经过十几年的努力, 我国的宗教法制建设在宗教立法、执法、普法等方面虽然取得了一定成效,但由于起步较晚以及对宗教事务依法管理的复杂性和敏感性,难免在宗教法制建设过程中存在一定的问题,需要不断改进和完善。张志刚认为:这是因为至今世界上还没有一个国家制定出可以揽括全部宗教事务的宗教管理基本法。而且中国是一个发展中的社会主义国家,如何正确处理和对待宗教事务,从历史和当今世界都没有可借鉴的模式。[5]

    关于宗教立法和宗教执法是人们探讨较多的问题。在宗教立法问题上, 有关学者认为我国现行的宗教法律位阶较低, 从而影响了法律的实施。李成在《宗教信仰的自由与宗教立法》一文中认为, 我国至今没有宗教基本法, 而是以行政法规,地方性法规和宗教政策来管理宗教事务,这容易使不同层次的宗教规范在适用上产生冲突和矛盾,而且宗教政策的不确定性和地方性宗教法规的缺乏系统性都会影响法的权威。[6]刘澎在《加强宗教立法,构建和谐社会》一文中也认为,在我国, 宪法不能作为庭审依据。宪法之下只有国务院的行政法规,地方性法规和规章,这样,对宪法中公民宗教信仰自由权利的解释与保障就必须由这些相应的行政法规、地方性法规和规章来完成,是用低位阶的法律替代正式的宗教立法,这只能导致该领域的法律调控缺乏相应的法律依据,不能适应我国处理宗教问题的需要。[7]此外,廖瑞芳在《法治视野中的宗教立法》一文认为我国的宗教立法存在以下问题:一是地方性的宗教立法严重趋同,影响实际效用。二是在结构、内容、概念和措词等立法技术方面还不够成熟,如有的法规内容过于简单,甚至缺少法律责任等重要章节条款,如程序法规范缺乏实际操作造成了法律的虚置,以及对宗教等一些基本概念缺乏科学界定,这都在一定程度上影响了法的具体操作。[8]

    李霞在《宗教立法三论》一文中系统论述了宗教执法存在的主要问题。一是执法部门的职权人员的缺乏协调。现行的宗教法规虽然规定对违法的宗教行为的处罚权由宗教事务管理部门行使,但由于违法宗教的行为不具有连续性和预见性,且大部分发生在宗教活动场所之外,因而实际有权执法的部门包括公安、海关、工商、税务、房产、出版、影视、文化管理以及街道、乡政府等十几个部门。由于宗教的特殊性及宗教事务的专业性,致使许多部门在对宗教事务执法时不愿管、不敢管和不会管,出现宗教活动中的一些明显的违法活动无人过问的法律上的真空地带。二是宗教事务管理部门的机构设置。目前在地方的体制改革中,市、区、县的宗教管理部门,有的已不属于政府系列,有的则列为党委统战部的一个部门,这些部门实际已不是行政机关,因而也就不具有行政机关执法资格。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定:“行政处罚由具有实施行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”,而现有的一些宗教法规规章,其中明确规定的执法主体是宗教事务管理部门,这是违背行政法的有关规定的。此外由于过去长期靠政策管理宗教的环境和习惯,无论是宗教管理人员,还是信教的公民和宗教教职人员,对宗教法规的不适应,甚至排斥也成为执法的难点。[9]

 

    人们存在的争议主要是在宗教立法上。一是在立法程序上,争议的焦点集中在是先制定宗教基本法,还是先制定其它法规,能否用位阶低的宗教法规替代宗教基本法。1998年举行的全国政协会上,以丁光训为代表的13位基督教界的代表要求把制定宗教法提到全国人大常委会议的日程上,并希望能够在本届全国人大和政协任期内完成此项工作。[10]

    佛协的徐玉成在《从我国现行立法体制谈宗教立法层次与权限》一文中也明确表示,中国的宗教立法应该以基本宗教法为其核心,认为在全国人大没有制定宗教基本法对宗教方面给予调整之前,在全国人大和全国人大常委会没有授权委托国务院制定宗教方面的行政法规的情况下,根据宪法规定的立法权限,国务院不能在没有法律依据的前提下制定宗教方面的行政法规。同理,各省、自治区、直辖市的人民代表大会也不能在没有宗教基本法和实施该法的行政法规的前提下,制定舍本逐末的所谓地方性法规。[11]龙敬儒在《宗教立法工作中应注意的几个问题》一文中认为,不能简单断言,宗教立法必须先有母法,才能有子法。宗教立法应上什么项目,归根结底要从宗教社会关系的实际需要(必要性)和实际情况(可行性)出发,要充分考虑实际的迫切需要、宗教政策的成熟程度、各方面意志是否协调一致等客观因素。[12]

    二是在关于宪法是否明确政教分离的原则的问题上,主要有两种观点:一种认为从现实性和可能性来讲,无须修宪也能解决现实问题。魏宏在《论我国的政教分离制度及其完善》一文中认为,既然宪法规定的宗教信仰自由内容含着政教分离制度,那么通过宪法修正案的形式将政教分离制度明确化的做法就是多此一举。况且,我国没有建立违宪审查制度,即使写进了宪法,实际上也是形同虚设,而且违宪审查制度依据我国的国情,目前乃至今后一个时期只是一种硬性的探讨,所以政教分离制度的完善,没必要等待上述条件的完全成熟。事实上,通过制定宗教法或目前已制定的《宗教事务条例》就完全可以将我国宪法中蕴含的确定的政教分离的原则明确化,并发挥应有的现实作用。[13]另一种观点认为只有通过修改宪法明确政教分离的原则,才更有利于宗教法制建设,从最终上解决宗教法制建设问题。刘澎认为,宪法是一个国家的根本大法,是所有其它法的基础。如果宪法中涉及的宗教条款存在问题,势必影响有关宗教的各项法律、法规。因此,宗教立法不仅要通过健全宗教法律体系来弥补我国法律在国家基本法律方面上的缺失,而且更要从源头上进行完善,剔除那些不能反映时代和社会发展要求的不利于维护社会稳定的内容,使其更好地体现对公民基本权利的保护,故建议修宪,明确政教分离的原则。[14]

    三是在宗教立法宗旨上,主要表现为宗教立法是以权利为本位,还是以义务为本位。中国佛教协会会长赵朴初在1994年的政协会上指出,要把制定宗教基本法摆在宗教立法的首要地位,没有这样一个基本法,制定宗教方面的行政法规和地方性法规就缺乏充分的立法依据,容易偏离立法的基本宗旨。要切忌出于短期行政行为的需要,制定长期适用的单项法规。宗教立法短期安排上的轻重缓急,不仅是一个程序问题,一定程度上是宗教立法宗旨的反映。[15]基督教界的汪维藩在《从现代法学观念谈宗教立法》一文中认为,宗教界期望宗教法的基本精神是:“从保障宗教信仰自由这一民主权利出发”, 而不是从“对宗教的管理出发”。[16]

    新的《宗教事务条例》的颁布,绝大多数人认为它是中国宗教向法制方向迈出的重要一步,认为《宗教事务条例》的宗旨就是要以法规的形式把宗教团体和信教公民应有的权利确定下来,同时也体现了政府责任本位。有关人士和学者则对《条例》提出了自己的看法。姜时华在《保护公民权利还是强化国家控制》一文中认为,《宗教事务条例》仍是以往地方性条例的综合,其中体现的仍然是以“权利本位”为其基本宗旨,仍然没有把保护公民的宗教信仰权利作为制定这个《条例》的主要宗旨,并提出以下疑问:首先,保护公民“宗教信仰自由”应落实在保障公民有“宗教实践的自由”,如果“没有进行宗教实践与宗教活动的自由,所谓的‘宗教信仰自由’是抽象的、空洞的、没有意义的”。其次,《条例》仍然没有严格区别宗教事务与社会公共活动以及宗教团体的利益与社会利益,从而可能给“政府宗教部门以 ‘涉及国家利益和社会公共利益’为由对宗教事务任意进行行政管理的无限权利”。[17]刘澎认为宗教信仰是公民的一项基本权利,是人权最主要的体现之一,必须由全国人大通过的法律作出规定。我国没有关于宗教方面的部门法,在其它法律中虽有涉及宗教自由问题的规定,但从整体上看,很不完备,缺乏统一考虑,涉及宗教问题的法律规定有许多空白。如果我们不能对已有的有关法律及时进行修改,使其增添处理宗教问题的规定以适应处理宗教问题的需要,那就必须有一部相对系统而且完整的处理宗教问题的部门法。[18]李成从贯彻依法治国方略和以德治国方略、完善我国法律体系依法保障公民宗教信仰自由权利,适应宗教发展的新形势等方面论述了制定宗教法的必要性,并建议以基本法的形式确立政教分离的原则。[19]

    何光沪在《宗教与当代中国社会》一书中认为,从我国的宗教法制建设的过程来看,地方性法规的制定成为20世纪90 年代宗教法制化的主要趋向。其实这并一定能够完全反映宗教界的实际愿望。实际上,宗教界认为首先是制定一个基本的宗教法,而不是用地方性的法规取而代之。从法学观点看,将保障公民享有宪法赋予的基本权利作为首要宗旨的立法原则属于“权利本位”的立法原则；而将宗教立法首先看作是管理宗教的一种手段,这种方法原则可称为“义务本位”的立法原则。当然,在一部宗教法中,权利义务都必须会涉及,没有人可以只享有权利而不同时履行对社会的义务。但从另一个方面看,站在不同的立场看宗教法的制定,也一定会在“权利本位”和“义务本位”之间有侧重。也可能正是这种侧重点的分歧,使得宗教法的制定成为短时间内不被解决的问题。[20]

 

    关于如何加强宗教法制建设,无论是管理部门、宗教界、还是理论界,虽然在一些具体问题上存有争议,但有一个基本前提是共同认可的,即宗教法制建设的每一步骤、每一环节都必须有利于社会的稳定、发展和宗教的发展,否则就违背了我们的初衷和目的。叶小文在《大力加强宗教法治建设》一文中认为,由于宗教工作的复杂性、特殊性和重要性,加强宗教法制建设需要缜密决策,从长计议,切不可掉以轻心,草率行事,要搞好调查研究,既要对目前全国的宗教法制建设的现状心中有数,又要对历史、对国家依法管理的情况进行分析研究,更要对具体怎么做反复推敲。加强宗教法制建设的综合研究是学者们关注的重点。[21]

    余孝恒、姚俊开分别在《关于宗教法制建设的几个问题》、《简论宗教信仰自由及其法治保障》等文章中认为,加强宗教法制建设,应主要从以下几方面展开:一是要进一步完善宗教立法,提高立法质量。对已有的有关法律法规进行修改,使其增添处理宗教问题的规定。此外,国务院宗教事务局应尽快制定《宗教事务条例》的实施细则,各省、市、自治区要根据宪法、法律、行政法规精神,结合当地实际制定、修改本地的地方性法规和自治法规、行政规章,进一步健全宗教法律体系。二是要进一步开展宗教法律普及工作,调动宗教界人士、信教公民参与宗教活动的管理和自我管理的积极性,让他们充分享受宗教法赋予自己的所有权利,主动履行宗教法赋予自己的各项义务,并能自觉抵御境外不法势力对正常宗教活动的冲击和渗透。三是要进一步规范对宗教事务的依法管理。首先,要高度重视行政主体执法建设,明确宗教事务行政执法主体的资格,健全充实行政执法队伍,提高宗教行政执法队伍的的政治、法律素质；要端正行政执法态度,要明白依法管理宗教事务,是为更好地全面贯彻执行宗教信仰自由政策和法律,而不是限制宗教。四是要进一步强化宗教信仰自由的司法保障。要按照“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”的方针对侵犯宗教信仰自由的行为,对宗教管理者渎职的行为,对利用宗教进行犯罪的行为追究相应的法律责任。[22]

    不少人也建议在依法治国、依法行政的大背景下要特别关注改善和完善宗教执法。王作安在《树立依法管理宗教事务观念》一文中认为,在依法治国的大背景下,对宗教事务的管理必须依法行政,尤其《宗教事务条例》充分体现了公民权利本位和政府责任本位,充分体现了依法行政的理念。事实上,《宗教事务条例》对政府宗教事务部门以及有关部门的权限、职责、行为等进行了规范,政府宗教事务管理部门以及有关主管部门应当依法履行职责,正确行使相应的行政管理和处罚权,如果出现违法行为,就要承担相应的法律责任。[23]宋华忠在《依法管理宗教事务的几个问题》一文中认为,《行政许可法》的实施,对宗教领域的依法行政也会带来较大影响。这不仅使涉及宗教事务的行政许可行为变得透明,政府宗教事务部门的权限受到限制,而且有力推动政府在宗教方面的依法行政工作的改革,这就要求政府在管理宗教事务中,从以往的依政策为主转到依法行政的轨道。对宗教事务管理主体不合格的问题,在区县层面,宗教办在与统战部合署办公实行 “一个机构、几块牌子”的情况下,应该继续保持在政府部门序列,宗教办主任由统战部部长兼任,并履行正常的法律手续,即由区县政府正职负责人提名,区县人大常委会决定任命。其对外的行政行为必须而且只能以宗教办的名义作出。

    在街道或乡镇层面,虽然具体的宗教事务的管理工作由党委统战部承担,但对外只能以街道或乡镇政府的名义。在某些具体事务的处理上,如果街道或乡镇政府没有执法权,则要依法取得宗教事务部门的授权。[24]

关于加强宗教法制建设应注意的问题,何玲在《依法管理宗教事务的实践思考》一文中认为应处理好几种关系:一是管理与自由间的关系。依法管理宗教事务是确保公民充分享受信仰自由的权利,知法守法是从事宗教活动应遵循的基本原则。二是管理主体与客体间的关系。管理宗教事务的主体是县以上政府部门,宗教事务是执法的客体和管理的对象,在政策和法律的界限上要把宗教信仰或纯宗教教务与假借宗教名义进行违法犯罪活动这两种本不属行政管理范围的情况从“宗教事务”中剔除。三是政府依法管理与群众参与管理的关系。要充分发挥宗教团体的积极作用,增强其自身管理的能力,这是检验管理成效的重要前提。[25]金泽在《积极推进宗教与法制的研究》一文中认为,加强宗教法制建设要注意研究四种资源。一是我们本土的政教关系的历史资源。在中华民族几千年的发展中,没有大规模的宗教冲突和政教冲突,形成这种格局的因素既有僧官制度、度牒制度、属地管理体制等制度因素的支撑,也有文化传统与民族精神所营造的社会氛围,这是我们推动宗教法制建设的宝贵资源。二是马列主义宗教观。虽然他们将宗教看作一种麻痹和禁锢人的幻想,是麻痹人民的鸦片,但认为这只是 “果”而不是“因”,以及关于彻底实行政教分离,宗教团体应当成为“完全自由的,与政权无关的志同道合的公民联合会”等观点,都是非常重要的思想资源。三是近现代西方国家的政教关系学说和处理政教关系的操作经验。现代西方政教关系理念的形成,是近代几百来残酷的教派冲突和政教冲突的产物,血雨腥风之后,人们才握手言和,宗教宽容和政教分离才逐步得以实现,形成你活也要让别人活的“游戏规则”,这些经验教训和游戏规则对我国的宗教法制建设有重要借鉴作用。四是社会基层鲜活的生活现实, 这是我们研究宗教法制建设的源头活水。[26]

    总之,关于宗教法制建设的研究取得了十分可喜的成绩,在今后的研究过程中以马克思主义宗教观和党的宗教政策为指导,从中国的实际出发,研究中国宗教的现状和历史发展的特点,借鉴外国管理宗教事务的成功经验。这样我们的研究就一定会为构建中国宗教法制建设理论体系,为推动中国宗教法制建设的健康发展提供更多更好的精神食粮。

 

参考文献:

[1]在我国宪法和有关调整一般公共关系的法律法规都有涉及宗教方面内容的条款,本文涉及的主要是指关于宗教事务方面的单项立法。

[2]参见叶小文. 大力加强宗教法治建设. 中国宗教，1997,(2),龚学增. 宗教问题概论. 四川人民出版社,2007.

[3]吴向军、刘丛如.中国共产党宗教事务法治观刍论. 中共中央党校学报, 2006,(3).

[4]余孝恒.关于宗教法制建设的几个问题.宗教学研究,1998,(3).

[5]张志刚.宗教学研究指要.北京大学出版社,2005.

[6][19]参见刘澎主编的《国家·宗教·法律》,第410-414页,中国社会科学出版社,2006.

[7][14][18]刘澎.加强宗教立法,构建和谐社会.太平洋学报

[8]廖瑞芳《法治视野中的宗教立法》，探索，2004,(10)

[9]李霞.宗教立法三论.山东大学学报，2000,(5)

[10]参见丁光训等.依法治国、加速制定宗教法.天风,1998,(5).

[11]徐玉成.从我国现行立法体制谈宗教立法层次与权限.当代宗教研究, 1991,(2)

[12]龙敬儒.宗教立法工作中应注意的几个问题,中国宗教,1998(4)

[13]魏宏.参见刘澎主编的《国家·宗教·法律》,第75页,中国社会科学出版社,2006.

[15]赵朴初.与社会主义相适应是我国的主流.人民政协报,1999,(3).

[16]汪维藩.从现代法学观念谈宗教立法.宗教,1989,(6).

[17]姜时华.保护公民权利还是强化国家控制.燕南网,http://www.yannan.cn.

[16]参见刘澎主编的《国家·宗教·法律》,第410-414页,中国社会科学出版社,2006.

[20]何光沪.宗教与当代中国社会.人民大学出版社，2006.

[21]参见叶小文.大力加强宗教法治建设.中国宗教，1997,(2).

[21]余孝恒.关于宗教法制建设的几个问题.宗教学研究,1998,(3),姚俊开.《简论宗教信仰自由及其法治保障》.天风,2007,(19)

[23]王作安.树立依法管理宗教事务观念.中国宗教,2005,(2).

[24]宋华忠.依法管理宗教事务的几个问题.上海市社会主义研究学报, 2005,(6).

[25]何玲.依法管理宗教事务的实践思考.青海社会科学,2(11).

[26]金泽.积极推进宗教与法制的研究.世界宗教研究,2005(2)

 

 

                 （本文转载自：《河北省社会主义学院学报》2008年10月第4期）