陈雄

 

 

 

    宗教自由是人的幸福之必要维度，是最早被宪法确认的基本权利之一。[①]个人宗教信仰的权利被认为是人权最核心观念，是一种公正政治秩序的真正精髓。[②]在西方主流国家，宪政被认为是基督教文化的一部分，宪政论根植于西方基督教的信仰体系及其表述世俗秩序意义的政治思想中。[③]中国文化与西方有较大差异，宪法与宗教的关联度远远不及西方，宗教在中国是宪法规制的一个对象，不是作为宪政背景存在的。由于特殊的原因，中国对于宗教立法的梳理和研讨稍显不足，本文主要从宪法学的视角检讨当代中国宗教立法，以期对宪政建设有所裨益。

 

    一、党的政策是宪法规范的基础

 

    刘少奇曾在1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，他指出“一百多年以来，中国革命同反革命的斗争没有停止过。这种激烈的斗争反映在国家制度的问题上，就表现为三种不同势力所要求的三种不同的宪法。”在工人阶级领导的人民革命胜利以后，只会把中国引向社会主义，而不会把中国引向资本主义，刘少奇的讲话清楚的表明中国宪法性质是社会主义的。现行宪法在1982年通过之前，邓小平也发表了坚持四项基本原则的讲话，这也表明了一个事实，即中国宪法是社会主义性质的宪法，坚持中国共产党的领导是中国社会主义性质宪法的内在要求。理解当下中国宪法学的任何重大问题，绕不开的一个背景是宪法与党的领导的关系，党的领导主要透过其党纲和政策来体现。党的宗教政策也是理解中国宪法宗教规范的一个前置性要素。尊重和保护宗教信仰自由，是中国共产党对待和处理宗教问题的一项长期的基本政策。这一政策是共产党在领导中国人民进行反帝反封建的新民主主义革命斗争中逐渐形成，在社会主义革命和建设时期逐步发展完善的。[④] 1957年8月,周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》中指出：“思想方面的变化,不会像政治制度的改变那样发展。思想变化的过程是最慢的。信仰宗教的人，不仅现在社会主义的国家有，就是将来进入共产主义社会，是不是就完全没有了？现在还不能说的那么死。”周恩来的报告表明共产党人对宗教现象长期存在的认识，这也从党的政策层面进一步肯定了宗教存在的长期性。[⑤]这种对宗教长期存在的合理认识在实践中没有得到完全的认可，文化大革命期间，中华大地开展“破四旧”运动，宗教活动和宗教人士受到冲击。混乱的社会现实也影响到宪法规范的解释和施行，1975年宪法第二十八条规定公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由，这一规定被不法分子利用来破坏宗教场所和打压宗教信仰人士，许多宗教信仰者被清洗，同时宗教庙宇和场所也多被破坏。

    一九八二年三月三十一日中共中央书记处重新研究了宗教问题，形成了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的文件。这个文件，比较系统地总结了建国以来党在宗教问题上的正反两个方面的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和基本政策。它提到“在社会主义条件下，解决宗教问题的唯一正确的根本途径，只能是在保障宗教信仰自由的前提下，通过社会主义的经济、文化和科学技术事业的逐步发展，通过社会主义物质文明和精神文明的逐步发展，逐步地消除宗教得以存在的社会根源和认识根源。”它指示，各省、市、自治区党委和中央有关部委、国家机关有关部委的党组，在接到这个文件后，应对宗教问题进行一次认真的调查研究和讨论，并对有关各项政策的落实工作加以督促和检查。

 

    一九九零年十二月初，国务院召开了全国宗教工作会议，讨论修改了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，《通知》经中央政治局常委会讨论后下发。通知指出“今后一个时期，党和政府对宗教工作的基本任务是：认真贯彻党的宗教政策，维护公民宗教信仰自由的权利，加强对信教群众和宗教界人士的爱国主义和社会主义教育，调动他们的积极因素，支持他们开展有益的工作，巩固和发展同宗教界的爱国统一战线，依法对宗教事务进行管理，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动，坚决抵制境外宗教敌对势力的渗透活动，为维护稳定、增进团结、统一祖国、振兴中华服务。”

 

    一九九一年一月三十日江泽民同志发表《保持党的宗教政策的稳定性和连续性》的讲话，其中提到“国内对外敌对势力一直把利用宗教进行政治渗透作为他们对我国推行和平演变战略的一个重要手段。这实质上是政治问题。我国各爱国宗教团体应当教育自己的教职人员和信教群众，经常保持警惕，自觉地抵制这种渗透。要看到，这种渗透的结果，首先和直接受害的是爱国宗教团体本身。”

 

    二、中国宪法第三十六条

 

    党的十一届三中全会后，宗教政策才真正开始变化，但在“落实宗教政策方面仍是阻力最大，困难最多，进展最慢。”[⑥]在此情况下，修改1978年宪法第46条之规定刻不容缓。由于宗教问题具有政治敏感性和全局性，1982年宪法关于宗教条款的规定是在两年多的争论之中才出炉的。[⑦]党的宗教政策如何在宪法中表达，这破费心思。从理论上说，党的无神论思想与宗教自由存在矛盾，宪法四项基本原则推崇的是无神论的思想，而宗教自由是承认部分人的有神论思想，这样宪法自身就出现了矛盾。经过讨论，有同志建议把四项基本原则放宪法序言中，在宪法正文中不出现，这样即拔高了四项基本原则的地位，又避免了宪法正文的直接矛盾和冲突。[⑧]宪法关于宗教事项的规定主要体现在第三十六条：

 

    中华人民共和国公民有宗教信仰自由。

    任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

    国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。

    宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。

 

    它有如下几个特点：

    其一、规定宗教信仰自由。中国宪法第34条和第36条都出现了“宗教信仰自由”的字眼，而《宗教事务条例》所规定的也是“宗教信仰自由”。值得注意的是，中国宪法法律只是允许宗教信仰自由而非宗教自由，这是中国法律的一大特色。西方国家的宪法和法律一般规定的是“宗教自由”，宗教自由不仅仅是信仰的自由，还包括甚至主要包括宗教行为的自由，包括宗教活动场所和时间、宗教活动方式等的自由。即使有少数国家的宪法规定的“信仰”自由，这里的信仰自由也指信仰活动的自由。

    其二、宪法规定国家保护“正常”宗教活动，他是对宗教自由的限制性规定，立法者的意图是任何自由都不是绝对的，宗教自由也不例外，国家只能保护“正常”的宗教信仰自由。这种规定方式体现了中国特色，对于何谓“正常”，从法律规范而言，“正常”的范围非常模糊，难以判断和操作，何谓“不正常”的标准也难以细化，假使政府以“不正常”为由干涉宗教活动，从国家和政府角度看，它有合法依据，这种规定把巨大的解释权交给了立法者和执法者，使得执法者可以任凭个人好恶对于宗教活动的性质进行界定，这种规定可能为政府干涉宗教活动留下宪法缺口。弥补的最好办法是通过法律来细化“正常”的标准，使得执法者的自由裁量权不至于无所限制，遗憾的是当下中国的法律对于宗教自由保持了沉默。

 

    其三、对“外国势力”进行了特别规定。中国宪法第36条规定“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”根据宪法的规定，中国政府制定了《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》，具体规范外国人的宗教活动，相比西方国家而言，外国人在中国从事宗教活动受到更多的限制和制约。具体表现为外国人不能在中国从事传教、外国人参加宗教活动要报请有关部门批准等等。中国宪法和有关法律对于“外国势力”进行限制性规定有其历史原因，根据彭真的说法，中国的宗教应该由中国宗教信徒自传、自治、自养，草案由此规定宗教事务不受外国的支配。[⑨]“中国禁止天主教徒忠于罗马教皇，看来是对波兰共产党危机作出的反映。”[⑩]对于该种规定当时就有天主教徒表达了不满看法。[11]

    从宪法文本所体现的逻辑看，中国宪法第36条也存在问题，根据中国宪法序言规定的宪法基本原则看，中国国家指导思想是无神论，宪法采行的也是无神论哲学理念，这种哲学理念应该约束所有的宪法条文，宪法的指导思想与具体的条文之间存在矛盾。事实上，承认部分人的宗教观是世界宪法的潮流，世界其他国家与中国的情形大不相同，比如在德国有43.3%的居民信仰天主教，41.6%信仰基督教，这是一个典型的信仰上帝存在的宗教国家，在德国基本法文本中出现“上帝”一词。[12]而伊斯兰国家的宪法也大多出现了“神”、“主”等词，这里的“上帝”或“神”是不分国别的，是普遍意义上的。换言之，宗教信仰是没有国别的，宗教信仰端赖宗教行为，没有行为的信仰没有意义，传教行为是宗教信仰行为的重要延伸，没有传教行为就难有宗教信仰的自由。从历史上看，无论是基督教还是伊斯兰教甚至佛教等宗教都是在不断的传播特别是跨国界的传播中得以存在和发展的，宗教离开跨国界的传播就没有真正意义的信仰自由。因此，宪法和法律对于“外国势力”的宗教传播活动一概采取禁止的态度，这与宗教信仰自由原则相矛盾。可行的规范办法是宪法直接规定宗教自由原则，而法律对于假借宗教活动谋取非法利益或者进行其他违反犯罪行为的进行制裁。换言之，宪法和法律对于宗教自由进行原则规定，对于例外的违反法律的宗教行为进行个别规范。

 

    三、中国对宗教自由的管理规范

 

    《联合国宪章》、《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、联合国《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》以及《维也纳宣言和行动纲领》等国际公约中，宗教或信仰自由是一项基本人权，公民有宗教或信仰的选择自由，不得以宗教或信仰原因为由对任何人加以歧视，人们有宗教礼拜和信仰集会及设立和保持一些场所之自由，有编写、发行宗教或信仰刊物的自由，有按宗教或信仰戒律过宗教节日及举行宗教仪式的自由等。中国也反对宗教歧视，规定宗教信仰不成为选举权的障碍，宪法第34条规定“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一条明确规定宗教信仰不应该成为选举权不平等的理由。换言之，有否宗教信仰，不是选举权考量的因素，这与西方国家自由民主宪法的不歧视原则没有本质区别。

    当然，中国在宗教自由的规范方面，仍然极具中国特色，除了宪法第三十六条之特色规定外，中国对公民宗教信仰自由权利的规范保障，主要体现在为维护稳定社会秩序而对宗教自由加以管理的一面。

 

    首先是司法管制。在司法方面，中国对侵犯公民宗教信仰自由权利的行为有明确的惩处规定。如《刑法》第二百五十一条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”人民检察院也在《直接受理的侵犯公民民主权利、人身权利和渎职案件立案标准的决定》中规定，对国家工作人员非法剥夺他人正当的宗教信仰自由，如干涉他人正常的宗教活动或者强迫教徒退教，强迫公民信教或信某一教派，情节恶劣，后果严重，影响很坏的行为，以及非法封闭或捣毁合法宗教场所及其他宗教设施的行为等，应予立案。近年来，中国司法部门依法审理了若干起违反国家有关法律、严重伤害教徒宗教感情的案件，对责任者予以惩处。

 

    其次，在行政管制方面。中国各级政府设立了宗教事务部门，对有关宗教的法律、法规的贯彻实施进行行政管理和监督，具体落实和执行宗教信仰自由政策。政府宗教事务部门不干涉宗教团体和宗教活动场所的内部事务。中国制定了《宗教活动场所设立审批和登记办法》，对宗教活动场所进行规范和管理。中国出台了《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》对于宗教场所的财务进行管理。

 

    第三，国家“依法”对宗教事务和宗教活动进行管理的价值取向。中国有法制，但是其管理并没有体现“自由”为主的原则，而是以“社会秩序”和“稳定”为最高价值准则。从宪法和法律层面看，中国对宗教事务的管理并没有因为“国家宗教事务管理局”变为“宗教事务管理局”而发生本质变化。当下中国宪法和法律立法的基本精神仍然是“管理”，并且这些管理具有非常强的中国特色，与世界通行的与宗教有关的宪法法律文本有着非常大的差异。当下中国急需研讨宗教自由是否应该确立为宪法法律的基本价值导向，如何从宪法法律层面落实宗教自由的价值，这些都值得进一步探究。

 

    四、结语

 

    宪政被人广为讨论，然而宪政不是不言自明的，宪政和民主建设要具备许多条件，[13]宗教自由就是宪政的基本条件和要素之一，宪法之前的宗教自由状况对于宪政的展开极为重要。宗教自由与宪法的关联首先在于宗教自由是宪政存在的一个背景，宗教自由是一种自然法意义上的权利，它先于宪法存在，宪法对它的确认是宪政的内在要求。[14]宗教自由体现个人自治，其要义在于个人自主和自由，个人自由和权利保障是宪法的目的所在。个人自主的宗教自由蕴含了对政府权力的限制，而限制政府权力是宪法和宪政的主要任务。当下中国宗教从根本上说仍然被视为无神论的对立面，在无神论占主导地位的国家，缺乏宗教自由的政治宪法基础，在政策变迁和规范修改之前，宗教自由所面临的困境是重大的。现实可行选择是对宪法第三十六条之规定进行完善：以“人民有信仰宗教之自由。”的表述代之，或者回归到1954年宪法第八十八条“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”之规定。[15]在完善宪法的同时加强立法，明确宗教立法的法律保留原则，以法律代替行政法规和规章，减少立法的随意性，增强立法的权威性。有了完备的立法之后，要充分发挥司法对宗教事务法治化的推动作用。[16]最后，以开放的国际视野来审视宗教自由也是努力的方向所在。