张宝海  徐峰

 

 

 

    宗教是人类社会中的一种普遍现象，自其产生以来，即一直在社会和人生的各个方面发挥着重大作用，为历代统治阶级所重视。进入近代以来，制订法规以管理宗教事务，成为各国的普遍做法。南京国民政府在1927-1937年的统治时期，为将各宗教纳入统治轨道，制约其不利于政权稳固的因素，先后制订了一系列法规，作为管理宗教的法律依据。在当前民国宗教史研究中，对这一点似注意不够，本文依据各方面史料，拟对南京国民政府的宗教法规作以简介并予以评析。

 

 

    中国本土性宗教的法规，由于现实情况及国民政府注意力的不同，主要是关于汉传佛教和道教以及藏传佛教，而伊斯兰教和民间秘密宗教则付之缺如。

 

    1.汉传佛教、道教

 

    国民政府成立之后，面临着最急切的宗教问题是风起云涌的寺产兴学运动。当时，一些热心教育的人士，成立组织，发动舆论，要求以寺产兴办教育，不少国民党当权者也卷入了这一运动。河南、浙江、江苏、广东省相继发生没收寺产、驱逐僧尼事件。为维护自己的生存，佛教界一再吁请政府颁令保护。1929年1月，国民党政府颁布《寺庙管理条例》，规定；寺庙财产之所有权属于寺庙（第7条）；僧道不得私擅低押或处分寺庙财产（第18条）；寺庙财产“有僧道主持者，应由该管市县政府地方公共团体以及寺庙僧道各派若干人合组庙产保管委员会管理之”，“无僧道主持者，应由该管市县政府申诫或撤退之”（第19条）；寺庙僧道有破坏清规，违反党治及妨害善良风俗者，可由政府以命令废止或解散（第4条）；寺庙废止或解散，应将财产转归该管市县政府或地方公共团体保管，由其酌情兴办各项公益事业（第5条）；寺庙应根据自己的情况，自行办理各项公益事业（第6条）。[1](P1017-1019)这一条例虽承认寺产所有权属于寺庙，但由于“第9条规定寺庙财产由寺产保管委员会管理，第10条规定寺庙财产之处分或变更须经庙产保管委员会公议，对于寺庙财产干涉过甚，寺庙仅享有财产之空名，实际上事均须仰承委员会鼻息，衡情量理，均有未妥。僧道不法或有违反党治行为，固应予以惩戒，然不能以之为废止或解散寺庙根据，故该条例第4条之规定，亦欠允当”。另一方面，第6条对寺庙兴办公益事业的要求“较之以往各条例之毫无提及，固胜一筹，然非强行规定，恐无成效可期”。而且该条例本身衍文太多，含义不清，“本身之不健全，已属无可讳言”。“故自公布以后，各地庙产纠纷更形严重，呈请修改者，不一而足”。国民政府不得不将条例送立法院修正，而所有寺庙事项，一律保持现状，停止处分。[2](P112)1929年11月30日，立法院第63次会议通过《监督寺庙条例》，废止了《寺庙管理条例》。《监督寺庙条例》规定；凡有僧道住持之宗教上建筑物，不论用何名称，均为寺庙管理（第1条）；但由政府机关管理、由地方公共团体管理、由私人建立并管理的寺庙，不适用于该条例（第3条）；寺庙财产及财物，为寺庙所有，由主持管理（第6条），但应向地方官署呈请登记（第5条）；住持于宣扬教义，维持戒律及其他正当开支外，不得动用寺庙财产之收入（第7条）；寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈经该管官署许可，不得处分或变更（第8条）；寺庙收支款项及所兴办事业，住持应于每半年终报告该管官署，并予以公告（第9条）；寺庙应按其财产情形，兴办公益或慈善事业（第10条）；违反条例第5、6或10条之规定者，该管官署得革除其主持之职；违反第7、8条之规定者，得逐出寺庙，或送法院究办（11条）；条例不适用于西藏、西康、蒙古、青海的寺庙（第12条）。[1](P1028)

 

    该条例是南京国民政府宗教政策方面的重要成文文献，后来南京国民政府对汉传佛教、道教的各项举措也多以此条例为法律依据，值得引起充分重视。但条例相当简略，故各地执行时，提请内政部和司法院解释的相当多，我们可以从这些解释中来具体分析、衡量国民政府汉传佛教、道教政策的真实用意。该条例颁布于寺产兴学运动兴起的大背景下，目的“系为监督寺庙的财产及法物等起见”，[1](P1027)故各地提请解释的疑义，多关于寺庙财产问题，特别是“荒芜寺庙”问题。解释明确：“地方政府可监督寺庙僧道处分寺庙财产：荒芜寺庙，如确被私人占据，该管地方官署，应本其监督之职权，责令交由地方自治团体管理之，纵今现无此种团体，该管地方官署，亦不得以荒芜之故，遽予处分。若主持被革，地方官亦不得擅自处分其寺产”。“有住持居住之寺庙，其寺庙若系由住持募款建设或重修者，该庙祀无论兴废与否，其庙产究系公产，非属官产，不得由地方官署拨归任何团体使用，即地方任何团体，亦不得擅行占用拆毁”。但是该条例不溯既往，各处“荒芜寺庙，如已经官署核准，指定用途有案，应维持原案”。

 

    在保护寺产问题上，该条例虽承认寺庙财产及法物为寺庙所有，但字里行间显然不相信寺庙有依法自我保护的能力，甚至怀疑寺庙会监守自盗，故而授予政府全面监督寺庙财产的权力。寺庙内部的确有少数不肖之徒，盗卖寺产，但在寺产兴学期间，寺庙财产面临的最大威胁，来自于一部分社会人士与政府当权者相结合，夺取寺产。对这一点，条例本身就存在漏洞，如第四条规定“荒芜之寺庙，由地方自治团体管理之”，而按内政部解释，此“地方自治团体”，乃“国家之政治组织，与通常之人民团体，性质各殊”。明乎此，各地方政府围绕“荒芜之寺庙”大作文章，也就十分自然了。该条例将兴办慈善事业定为寺庙的义务，不仅成为寺庙的沉重负担，而且便利了政府干预。按司法院解释：“慈善事业系指济贫救灾养老恤孤及其他以救助为目的之事业，不得利用为宗教上之宣传，若办理佛教之学校……等事，尤与公益之事业无关”，这显然不利于汉传佛教、道教自身近代教育体系的建立，妨碍其近代化进程。

 

    寺庙应否摊纳地方捐项，《监督寺庙条例》并无规定，但按内政部解释，如“捐项果有合法根据，而又系公平摊派者，寺庙应与一般人民一同缴纳，不得独持异议”。据此，则不以赢利为目的寺庙，也要缴纳名目繁多的地方摊派，无疑加重了寺庙负担。条例授予政府监督寺庙财产的权力，但其规定相当简略，漏洞不少，想从寺庙榨取油水者，自可上下其手，内政部即承认：“第十条之规定，极为空洞，又附以第十一条之规定，则流弊滋多”，要求司法院解释，但被司法院以两条规定“是否适当，系属立法问题，不属解释范围”为由，拒绝解释。从内政部的态度来看，虽然条例赋予它相当大的权力，但它主张从外部保持强大的监督压力，并不想全面介入寺庙内部事务，因为全面介入必然会导致问题丛生，反而不利于政府的管理。因此，它比较重视佛教、道教界的自我管理。内政部解释规定：“凡和尚之寺庙，均应属于佛教会，道士观宇均应属于道教会”，从而将佛、道两教的众多寺庙纳入教会系统，便于统一管理，解释还允许教会参与各寺庙管理事务。在住持传承这一重要问题上，内政部也采取了尊重现实，允许佛、道教自我管理的态度。“住持被革除后，其传继办法，依向来习惯办理，命意不无含混，若由教会遴选，又多不洽舆情，能否由自治团体，或地方公正人士保举，由主管机关核委”的询问，内政部态度坚决：“住持被革除之后，其传继办法，依据习惯办理。词意合混、不洽舆情与否，官署自不必过问，至保举与核委各节，更不可行”。对这一问题，司法院主张由寺庙“所属之教会，于不违反该寺庙历来管理权传授习例之范围内得征集当地各僧道意见，遴选住持管理”。内政部进一步解释：“寺庙住持，如向由僧众遴选，地方公决”，也“可认为习惯”。中国佛教会曾经向内政部提交关于选派寺庙住持的提案，内政部在答复时表示：司法院“所谓寺庙历来传授习例，系指该寺庙本身历来住持继承之习例而言，该项习例，应否改良，系另一问题，须视该项习例是否与现行法令抵触为断，至该寺从未采用之办法，自不能谓为该寺庙条例”。[2](P113-122)

 

    国民政府一方面要监督保护寺庙财产，另一方面又“责以兴办公益及慈善事业之义务，对于不履行义务者，更予以严厉之制裁”。[2](P125)因条例规定过于简单，难以施行，1931年8月，内政部拟订《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》，呈交行政院修正后，于9月12日以部令公布施行。后因佛教界群起反对，被迫暂缓施行。[2](P125)1934年9月，中国佛教会拟订《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》，经内政部修正后，呈交行政院核准，由内政部备案，并通行各省市。对于道教寺庙，内政部也批准用该规则办理。[3](P291)该规则规定了寺庙兴办慈善公益事业的出资比率：100元以下者1%，100-300元者2%，300-500元者3%，500-1000元者为4%，1000元以上者5%。寺庙兴办慈善事业应受主管官署监督，并受当地佛教会指导。每年年终，寺庙应将办理状况及收支情况向内政部备案，并由中国佛教会评定成绩，分别奖惩，呈报内政部备案。寺庙住持如不遵守出资比率规定，由当地佛教会请求主管官署协助令其出资，如再违抗，则按《监督寺庙条例》的规定，革除其住持之职。[2](P126)

 

    2.藏传佛教

 

    藏传佛教有关方面的事务，是由行政院蒙藏委员会负责的。对北京、热河等地藏传佛教，自清代就设有京城喇嘛印务处，负责各喇嘛官寺事务。1929年，蒙藏委员会将其改名为北平事务处，1930年复改为喇嘛生计处，1932年又改为喇嘛寺庙管理委员会，负责管理北平、热河等地喇嘛寺庙。[2](P128)

 

    1931年6月，国民政府颁布《蒙古喇嘛寺庙监督条例》，共18条，涉及范围包括蒙古各旗及北平、沈阳、承德、五台、长安、归绥、甘肃、青海、东陵等处的喇嘛寺庙。[2](P128)蒙藏委员会为调查各地喇嘛状况以便于管理，特制定了《喇嘛登记办法》。该办法要求，除达赖、班禅、哲布尊丹巴外，各地喇嘛均须向蒙藏委员会声明登记。职衔喇嘛未经合法登记，不得享受职衔喇嘛权利，非职衔喇嘛未经合法登记，查出后勒令还俗。[2](P128-129)这一办法试图建立一个完善的登记管理制度，但在当时动荡的政局下事实上难以完成。

 

    1934年1月，国民政府制定了《边疆宗教领袖来京展觐办法》，仿照清朝举措，规定“凡蒙藏及其他各地之呼图克图、诺们汗、绰尔济、班第达呼毕勒罕”等藏传佛教领袖，“分为六班，每年召集一班来京展觐”，以“报告边地宗教情形。”[4](P9-11)1935年12月，制定《管理喇嘛寺庙条例》，次年1月，又公布了《喇嘛奖惩办法》，[4](P13-18)这两条法规，借鉴清代管理经验，规定颇为详细，但由于藏传佛教主体不在国民政府有效控制范围之内，显然作用有限。

 

 

    基督教新教、天主教背靠列强支持，享有不平等条约规定的特权，情况自然同中国本土性宗教不同，国民政府对它们的管理相对松驰得多，具体法规更少。但基督教、天主教也有自身的问题，它被很多人包括国民党视为帝国主义文化侵略的工具，是一种同中国传统文化格格不入的“洋教”。在民族主义兴起的大背景下，国民党及其领导下的国民政府自然也不能不有所反应。1930年，国民党中央民众训练部即拟订了防御文化侵略方法，国民党江苏、湖北、湖南、山西、山东及上海、南京、青岛等省市执委会均制订了办法，付诸实施。[1](P1030)在基督教会附属团体中，基督教青年会因活动范围大，比较活跃，颇受国民政府当局的重视。早在1929年，国民党浙江省执委会训练部、上海市执委会及山东省整委会即呈请取缔该组织，认为它是帝国主义文化侵略的工具，麻醉青年，嘲讥革命。同年10月28日，中央民众训练部提交议案，认为“各地青年会之组织，全属我国民众集团，而其性质则以宗教为名，行文化侵略之实”，指责其“常以似是而非之宗教理论，曲解或附会我总理遗教”，而“本训政时期训练全民之旨”，“有由各地党部参加指导之必要”。该部并拟定三条办法：通令各地党部，凡当地设有青年会者，即由当地党部随时派员指导；各地党部通知所在地青年会，凡举行会议，均须预为通知，届时由党部派员出席指导，以便宣传党义；凡青年会开会，均遵照民众团体开会仪式（如读总理遗嘱，悬党国旗，唱党歌等）办理。这基本是将该会等同于一般民众团体看待。该案提交国民党中央第68次常委会讨论后，决定交由孙科、王正廷、孔祥熙（均为基督教新教教徒）三名委员审查。三人审查后，认为基督教青年会有受党部指导之必要，但青年会是一宗教性国际性团体，与一般民众团体不同，不宜适用一般的指导方法，决定由中央民众训练部与全国基督教青年会会商指导办法。戴季陶在会见青年会总干事余日章时，也曾提出三项原则：宗教自由，青年会须在三民主义之范围内活动，青年会应为中国的青年会，欲将青年会的活动纳入国民党的轨道。[4](P1023-1025)中央民众训练部民众训练处为处理此事，派余文铣前往与余日章协商，余日章虽承认党部指导的原则，但却软磨硬抗，协商未得结果。余文铣不得不悻悻表示“目前似尚无办法办理”，“只要军事平定后，指导青年会亦属易事”。民训处决定“俟军事平定后再办”。[1](PP1025-1026)后来，双方经过多次协商后，终于拟定了《指导基督教青年会办法》。该办法同前案相比，语气明显和缓，认为自1918年后，全国基督教青年协会已将行政权和经济权从外人手中收回，外人之资助，全系公益性质。外国干事的去留，操于该会董事会之手。该会虽冠基督教之名，其实基督教徒占最少数，其会员少拘宗教，不分职业，实为一实施民众训练机关。该办法规定：青年会举行集会应通知当地高级党部，由高级党部派员指导；青年会学校应每周举行总理纪念周一次，当地高级党部须派员出席讲演；青年会须设置党义研究会，当地高级党部须派员指导。[1](P1026-1027)1931年2月，为指导基督教团体，国民党中央民众训练部拟定了《指导基督教团体办法》，6月，经国民党中央常委会审议，改名为《指导外人传教团办法》，该办法适用范围为外国人在中国国内设立的传教团体。按规定，各地外人传教团体应受党部指导、政府监督，各团体除例会外，举行大会时，当地高级党部得派员参加；各地外人传教团体不得进行反三民主义宣传；外人传教团体的总会须在办法颁布后四个月内，向中央党部登记，登记后再呈请所在当地政府备案；各团体如违反该法规定，由政府依法取缔。将该办法同《指导基督教团体办法》作一比较，则前者将范围限定为外国人在国内设立的传教团体，并且删去了不准外人传教团体举办营利事业以及各地高级党部于必要时可调查当地基督教团体之会务及其所办事业之状况等规定。[1](P1030-1032)应该说，修改后的《指导外人传教团体办法》，更加温和，虽规定如违法可以取缔，但终民国时期，并不闻有取缔外人传教团体的事件。《办法》中有约束力的规定只是要求它们登记、备案。但事实上直到1935年，经宗教事务主管部门内政部核准的基督教团体只有中国人创立的真耶稣会、中华国内布道会、中华耶稣教自立会全国总会3家，并无一个外人传教团体。[2](P135)国民政府建立后，基本接受了历届政府签订的不平等条约。1931年，国民政府公布《管辖在华外国人实施条例》，但实施日期一再后延，最后并未实行。[5](P154)作为外国公民的传教士，在华仍享有治外法权。

    1935年，外交部在答复地方询问时称：“外人入内地传教，除应受内地外国教会租用土地房屋暂行章程之限制外，尚无其他特定限制规章，甲县教堂分设传教所于乙丙等县，亦尚无禁止之先例，但事前应向地方主管官厅接洽，以便随时注意负责保护，如教会请求出示保护时，亦可酌予照办”。[3](P292)可见，国民政府对外国教会只有保护责任，而缺乏约束力，自然更谈不上建立一个系统的管理法规体系。

 

 

    宗教作为一种上层建筑，具有与政治相似的特点，既是观念性上层建筑，又是体制性上层建筑，既可以作为思想理论去影响群众，又可以作为组织制度去统辖群众。这种特点使得它与政治的关系十分密切。世界各国政府无不重视宗教政策的制定、执行。而在近代，宗教政策在很大程度上通过宗教法规的形式表现出来。

    南京国民政府以经戴季陶、蒋介石儒家化了的三民主义为其指导思想，推行以党治国、攘外必先安内的执政方针。它既具有浓厚的落后性，又具有相当的资产阶级性质，在一定程度上促进了中国的近代化。这种两面性在其宗教法规中也有明显的表现。中华民国建立之后，历届政府在其宪法或宪法性文件中均提出“信仰自由”原则。国民党、南京民国政府也承认人民有信仰宗教的自由，国民政府制订宗教法规时，也以信仰自由原则为其立法根据之一。不过，如果我们认真审查其具体法规，便会看到这一原则并未得到完整、准确的贯彻。最明显的例子就是关于寺产的规定。国民政府承认寺产所有权属于寺庙，并制订具体条文，采取了一定的保护措施，但它又要求寺庙承担兴办慈善事业的义务，并以法规形式固定下来，这显然违背其宣称的信仰自由原则。由于中国半殖民地半封建社会的消极影响，由于国民政府积极寻求列强的支持，在制订的宗教法规中，对中国本土性宗教和基督教有着明显的区别。国民政府有监督寺产的权力，要求汉传佛教、道教等兴办慈善事业，插手宗教内部事务，而对于基督教，则措施和缓，行动极不得力。国民政府继承了历届政府的不平等条约，基督教在华享有特权，使得教会事实上不可能进行正规的管理。

 

    另一方面，国民党具有相当的资产阶级性质，其执政期间，在一定程度上促进了中国的近代化。同时，它也是一个以推行“民族主义”为号召的政党。比照它所信奉的三民主义，各宗教都有其缺陷：佛、道、民间秘密宗教等中国本土宗教保留着浓厚的封建残余，严重落后于时代；而基督教凭借列强的势力，对中国进行“文化侵略”，“为基督征服中国”。各宗教既然有缺陷，国民党有“训导人民”之责，自然要运用自己掌握的行政手段来促进宗教的改良。

 

    国民政府以宗教法规的行政手段促进宗教改良，取得了一定的成绩。基督教会学校向政府立案，维护了国家主权，应予以肯定。佛、道教近代化有一定进展，力图限制迷信，也具有正面意义。但就佛道而言，这一政策的性质是相当复杂的。国民政府以是否有利于自己的统治，是否有益于社会为标准，衡量宗教的进步程度，决定改良的方向，促进思想统一，稳固统治。从理论上说，这是有背于信仰自由原则的，仍然将宗教作为一种统治工具，而不是具有自身独立价值的主体。从宗教政策的继承性上来看，反映了其与中国传统的“神道设教”的联系。当然，纯粹的“信仰自由”在现实生活中是不存在的，不然也就不会有宗教政策了。同时，也应看到，国民政府的宗教政策虽是从其统治利益出发，但在一定程度上也是为了促进中国的近代化，以行政手段促进宗教改良，从某种意义上说是不得已而为之，说明了民国时期中国社会自身近代化的动力严重不足，不得不由政府从外部加以推动。

 

    南京国民政府制订的宗教法规，虽有上述种种缺陷，但它在当时风雨飘摇、举步维艰的环境中，努力将宗教管理纳入法制化的轨道，在促进本土性宗教的近代化、维护国家主权方面都作了一些应有的努力，这也是不应完全予以否定的。探讨这一段史实，对于今天以法律手段来管理日益突出的宗教问题，也不无俾益。

 

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参考文献：

[1]中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编第五辑第一编文化（二）[M].南京：江苏古籍出版社，1994.

[2]《内政年鉴》编纂委员会编.内政年鉴（第四册）[M].上海：商务印书馆，1936.

[3]秦孝仪编.抗战前国家建设史料——内政方面[M].台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1977.

[4]中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编第五辑第一编政治（五）[M].南京：江苏古籍出版社，1994.

[5]王桧林.中国现代史[M].北京：高等教育出版社，1998.

 

                                （本文转载自：《泰安师专学报》2001年第5期）