一、 宗教信仰：何种层面上享有自由？

      我国《宪法》规定：“公民有宗教信仰自由”。这次，国务院的《宗教事务条例》在其第二条第一款又重申了宪法的这一规定。那么，这里的自由究竟是指人内心的信仰自由，还是同时包括诸如结成宗教团体、参加宗教活动仪式、朗诵宗教经文、进行神学研究等一系列行为的信仰自由？对此，有人依据“任何宗教都包含着两个方面：内在方面包括信念、情感，它纯粹属于个人的事情”，而“外在的方面则包括组织、行为、体制等，属于社会性事物”这一基本的常识，得出结论说，“所谓宗教信仰自由，主要指的是内在方面的自由”，并声称，“宗教信仰自由绝不等同于宗教自由”。

      也许由于存在这么一种看法，所以另有人就提出，由于在现实生活中，人们对宗教信仰自由始终存在着两种完全不同的理解，即要么将其仅仅理解为人内心的信仰自由，要么理解为包括其外在的、有形的、有组织的、群体的宗教活动的自由，因而他建议，为避免误解，立法时就应当增加：“宗教信仰自由”不仅包括内心信仰的自由，而且包括开展宗教实践与活动的自由这样明确的定义；或者在表述中以“宗教自由”代替“宗教信仰自由”。并认为，如果不作出这种进一步的界定，那“宗教信仰自由”的规定只能被看作是对公民宗教信仰自由权利的抽象表述，没有任何实际意义。 这么看来，宗教信仰自由这一宪法原则似乎还真是存在一个“究竟指人内心的信仰自由，还是同时包括人外在行为的信仰自由”的问题。

      其实，在学理上这本来就不是个问题。我本人也曾将它看作一个假问题，以为是由于问题的提出者不懂法律所产生的。事实上，宗教信仰原则在社会生活中落实的实际情况则为这个假问题做了真实的解释。为此，有必要了解法律的基本理念。法律是什么？简单地说，就是关于人行为的规范。换句话说，法律是关于人行为的，而不是关于人思想的。在这个问题上，虽然文革时期由于狂热思潮的影响，也曾有所谓的“思想犯”问题，但要看到，早在我国的先秦时期就有“有旨无简不听”的古训， 即，有犯罪动机但没有犯罪事实的不予受理。特别是经过“文化大革命”的惨痛教训，法学界已经形成了基本的、本人还未见有任何异议的共识，这就是法律是关于人行为的规范。 换句话说，它不是关于人思想、观念、情感等人内心活动的规范。《宗教事务条例》属于行政法规，而行政法规在《立法法》中已经纳入到我国的法律体系之内，宪法规范更是所有法律规范中的最高法律规范，因而，公民的宗教信仰自由既然纳入到到宪法和行政法规之中，那就是法律规范，那就只能是关于人行为的信仰自由的。也就是说，无论什么样的思想、包括人对某一宗教的信仰，当其还处在人内心世界、还仅仅作为人的一种观念、情感和愿望的时候，都是法律没有必要、也没有办法去规范的。如果一定要去规范，那就回到文革期间的思维模式中去了，那恐怕连我国先秦时期的古人都不如了。所以，在明白了法律是关于人行为而不是关于人思想的规范——这一几乎是法理学ABC知识之后，宗教信仰自由的法律原则究竟仅仅指人内心的信仰自由，还是包括人行为的信仰自由？就十分清楚了。

      当然，有人会反驳说，正是因为法律不介入思想领域，因而人内心的宗教信仰是自由的；也正是因为法律要规范人的行为，所以宗教信仰在行为层面上就不能是自由的，就要接受法律的制约。对此，我只能说这是对自由概念的一种曲解。我国宪法第35条规定了公民的言论、出版、集会、游行和示威的自由，而这些都是实实在在的行为、不是纯粹的思想，也都不是责任的豁免之地、而是不同程度地需要法律的介入，难道因为它们是行为、要接受法律的规范，就否定公民有相应行为的自由吗？事实上，法律的规范并不是要否定或者限制在法律文件中所明文保护的行为本身的自由——如果那样，法律文件上的规定又有何意义？而是要防范利用这种合法行为去侵犯他人、社会和国家利益的另类非法行为的自由。比方说，你有言论的自由，但你没有捏造事实、陷害他人的自由；你有出版的自由，但你没有利用出版物散布宗教和民族仇恨的自由；你有集会的自由，但你没有利用集会策划武装暴动、推翻合法政府的自由……。所以，法律对行为的规范，并不是对法律文件中所承诺的对相应行为自由保护义务的否定。倒恰恰相反，正是为了保护相应行为的自由本身。同样的道理，法律对宗教信仰行为的规范，也正是为了保护宗教信仰行为的自由本身。

      讨论到此，我的结论是：宗教信仰自由不仅包括人内心的信仰自由，也包括人行为层面的信仰自由。认识这一点的意义在于：一方面，法律没有必要在“公民有宗教信仰自由”的规定之后，再增加多余的、几乎是画蛇添足的解释性条款；另一方面，如果承认宗教信仰自由包括行为层面的自由，那，只要遵守国家的法律和社会的公序良俗，公民就有结成宗教团体、参加宗教仪式、朗诵经文，从事神学研究等一系列活动的自主权利。对此，政府非但不应当限制和禁止，而且应当予以保护。很显然，这是符合宪法文本原意的。而如果否定公民在行为层面的宗教信仰自由，那结果就是：不管是否危害到他人、社会和国家的利益，任何宗教活动就都必须由政府来决定：政府高兴就允许，不高兴就不允许。很显然，这既不合逻辑，也不符合宪法文本的原意。

      二、宗教信仰：何种范围内享有自由？

      虽然我国《宪法》和《宗教事务条例》都规定“公民有宗教信仰自由”，但国家宗教局和民政部1991年在其联合发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》第四条“宗教社会团体登记的条件”中则规定，申请登记的宗教团体应当具“有可考证的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”。之后，从1995年上海市的宗教事务条例开始，我国许多省市的宗教事务条例都将宗教的范围限定为道教、佛教、基督教、天主教和伊斯兰教这五个宗教。 这就提出了一个同样是本来不成问题、而实际上却又真实存在的问题：即我国宪法中关于“公民有宗教信仰自由”这一规定中的宗教，其范围究竟是什么？
根据我国《宪法》关于“国家保护正常的宗教活动”，“任何不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”，以及“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”的规定，再根据中共中央1982年制定的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》关于宗教信仰自由概念的解释，即，所谓“宗教信仰自由，就是说：每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰哪个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由”， 可以清楚地得出一个结论：即，无论什么宗教，只要它遵守国家的法律，公民都有选择信仰的自由，除非它不是宗教。

      这样看来，除了遵守法律的条件之外，公民有没有信仰的自由，似乎就看所选择的对象是不是宗教了。然而，问题的一方面在于，宗教是一种十分复杂的社会现象，不定义，大家是清楚的，也可以举出它们的一些主要特征，而如果要追求准确的、万无一失的定义，不仅人们会反而糊涂起来，恐怕神仙自己也不见得有这个能力；另一方面，如果仔细思考，只要遵守国家法律，都应当是公民的自由，国家法律为何要禁止呢？因而，刻意去追求宗教定义，作为学者们的尝试，对认识宗教的特征也许会有益处，但在法律上则没有任何实质性的意义。

      按照这种法律推理，我国一些省市在其宗教事务条例中，采用定义的方式将宗教限定为道教、佛教、基督教、天主教和伊斯兰教这五种宗教的做法有些荒唐了。因为，尽管宗教概念很复杂，准确定义也比较困难，但要说诸如犹太教、东正教、摩门教、巴哈伊教等都不是宗教，恐怕有悖于基本的宗教常识。同时，1991年国家宗教局和民政部在其发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》中，关于申请登记的宗教团体应当具“有可考证的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”的条款似乎也很使人费解。因为这两种作法的实质，就是用“符合我国现行宗教历史沿革”的标准，代替了宪法中所规定的守法性标准，从而将公民的宗教信仰自由只限定在五个宗教的范围之内。这就让人有点匪夷所思了：似乎只要是五个宗教之一，不守法也可以登记，而如果是其他宗教，即使再守法，也不能登记。

      令人欣慰的是，这次国务院的《宗教事务条例》既没有对宗教的概念进行定义，也没有对宗教的范围进行限制。这就在法律文本上使人有理由相信，该《条例》已经意识到将公民宗教信仰自由只限定在五个宗教之内的做法，不但与宪法是冲突的，与1982年中共中央19号文件的精神也是相悖的，因而是在有意识地纠正1991年《宗教团体登记实施办法》和许多省市宗教事务条例中所存在的错误。

      如果这种理解没有错误，那1991年由国家宗教局和民政部发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》第四条，关于申请登记的宗教团体应当具“有可考证的、符合我国现行宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规”的条款，就应当明确废止，不再适用，或者加以修改，使其符合宪法和行政法规的规定。否则，我以为，将导致两个结果：一是国家法律的诚信危机，二是中国传统宗教文化的彻底丧失。

      就诚信问题而言，既然宪法和行政法规都规定了“公民有宗教信仰自由”，并且规定了“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教”，那么，根据2000年制定的《立法法》所确定的下位法必须服从上位法的原则，国家宗教局和民政部1991年制定的《宗教社会团体登记管理实施办法》，作为效力阶位较低的部门规章，与宪法和行政法规相冲突的条款就自然失去了效力。如果在这个时候继续适用其中与宪法和行政法规相冲突的条款，以是否具“符合我国现行宗教历史沿革”作为登记的条件，仍然将五个宗教之外的其他宗教都排除在合法的范围之外，那就使“公民有宗教信仰自由”这一宪法原则和行政法规的重申性规定成为一种虚幌的招牌，进而使百姓对国家法律的诚实性和信用性产生怀疑，其结果将严重损害政府的形象、国家的形象、法律的形象和建设诚信社会的进程。这是一方面。

       另一方面，按照“符合我国现行宗教历史沿革”这一条件，五个宗教之外的其他宗教在我国将暂时无法取得合法地位。但是，由于改革开放的原因，由于国外具有宗教背景的商人在我国投资的原因，西方一些政治和经济实力很大的宗教最终是难以抵御的，它们在中国土地上的合法化只是时间问题。比如，在外资企业中，那些信教的人要过他们的宗教生活，允许不允许？如果绝对不允许，将不就影响到我们的招商引资了吗；同时，在国际舞台上，如果那个以某一宗教作为国教的国家，要以他们国家的宗教在我国的合法化作为支持我国政府立场的条件，比如在台湾问题上，那又该怎么办？所以，按照“符合我国现行宗教历史沿革”这一条件登记的结果，最终限制的就只能是三种类型的宗教：一是西方实力较小的新兴宗教，二是以远古神话和祭天、祭地、祭祖先的祭祀活动为主要内容的我国传统宗教；三是基于我国传统宗教文化而新兴起来的或者具有地方特色的民间宗教。

      可以预见，并且无可置疑，如果不废止或者不修改“符合我国现行宗教历史沿革”这一宗教团体登记的条件，那在不会太远的将来，源自西方的宗教将在中国的大地上林林总总，而源自中国本土的宗教，除了道教这只孤影之外，将无立锥之地。中国人所追寻、所崇拜的将是外国人的宗教领袖、先知先觉，所信奉、所献身的将是外国人所创造的上帝和神仙，而中国人自己祖先所创造的盘古氏开天辟地、女娲氏炼石补天、共工氏怒触不周山、有巢氏构木为巢、燧人氏钻木取火、伏羲氏教人以渔猎饲养之术、神农氏授民以耕作种植之艺，还有夸父逐日、后羿射日、嫦娥奔月、精卫填海、愚公移山，以及喜鹊为织女牛郎搭相会之桥等充满美好愿望、丰富想象、神奇色彩、在今天看来也具有鲜活生命力的神话，由于既进不了科学的实证领域，也登不上宗教的神圣殿堂，都将成为不可再信、没有意义的传说，逐渐销声匿迹，为国人所淡忘、所遗弃，这对得起自己的列祖列宗吗？对得起中华民族的祖先吗？如果说西化，恐怕宗教领域的西化才是最彻底的西化。然而，用增白剂可以将黄皮肤搽成白色，黑头发也可以染成黄褐色，但黑眼珠子里面的黑色素恐怕是没法改变的。当然，作为个人的生活方式，作为个人的信仰自由，任何选择都无可厚非，都应当受到保护。但如果我们的法律导向是在有意无意地创造去中国化的条件，是在有意无意地破坏着中国的传统宗教文化，是在有意无意地引导中国人跪下来、去拜外国人的神，那才是可悲的。所以，我的结论是，废止或者修改宗教团体登记中所谓“符合我国现行宗教沿革”的条件，为本土宗教的成长留下一块空地，当然也为所有宗教提供平等的机会。

      三、 宗教团体：何种法律性质？

      要看我国的宗教团体在法律上属于什么性质，有两个途径：一是看我国政教关系的特点，二看是宗教团体取得法人资格的方式。就政教关系而言，我本人曾认为，我国宪法关于“公民有宗教信仰自由”的原则，“在逻辑上蕴含着我国的政教分离制度，即，国家权力不介入宗教的信仰领域，并在各宗教之间保持中立”。 对此，有的同仁曾当面提出过质疑，认为由宗教信仰自由原则推不出政教分离制度。言下之意，宗教信仰自由原则只表明公民可以成立民间宗团体，但不排除官办宗教团体的可能。其实，这种质疑是把“公民有宗教信仰自由”这句话从整个宪法文本中孤立出来、同时也从我国整个宪政体系孤立出来所形成的。
为什么这么说呢？根据我国宪法，我国是以马克思主义作为立国理念的，而马克思主义又是无神论，这就决定了我国是一个世俗国家，没有官方宗教。在这种条件下，宪法又规定了“公民有宗教信仰自由”的原则，并且规定“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。这就表明，我国虽以无神论作为立国理念，不设立官方宗教，但同时也不禁止、并且保护公民的宗教信仰自由；而这又进一步表明，宗教信仰在我国是公民完全自愿的一种选择，是一种民间性质的宗教信仰，并且各种宗教之间在法律上都是平等的。不然，那就意味着存在官方性质的宗教，并进而意味着立国的理念不是无神论而是某种特定的宗教。对此，中共中央1982年的19号文件解释得更为清楚：“社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动”。 什么是政教分离？许多人都把美国宪法第一修正案关于“国会不得制定确立宗教或禁止信仰自由的法律”的规定， 看作是政教分离制度的经典性表述。如果以此为标准，我国宪法虽无类似的文字表述，但在宪法文本整体内涵的实质上政教分离的精神则更为彻底。这是一方面。

      另一方面，就宗教团体获得法人资格的方式而言，根据《社会团体登记管理条例》第三条的规定，具备法人条件的社会团体应当登记。但两类具半官方色彩的则不在登记范围之内：第一类是参加中国人民政治协商会议的人民团体，第二类是由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体。宗教团体，既不在国务院机构编制管理机关的核定范围之内，根据《 宗教事务条例》第六条关于宗教团体的成立、变更和注销，应当办理登记的规定，又不在免于登记的人民团体之列，因而在我国现行的法律体系中，它就是纯而又纯的民间性质的社团法人，而不是政府与信教群众之间的半官方机构。

      民间性质的社团法人，在法律地位上当然是一种民事主体。但反之，则不然。就是说，民事主体不见得都是民间性质的。公立的学校、医院，隶属于政府的企业、事业单位，具有半官方性质的社会团体，也包括国家机关本身，在民事活动中都是具有民事资格的主体。然而，这些具有官方色彩的民事主体，在行政法律关系上，与政府都存在着程度不同的领导与被领导关系。公立的学校、医院，公办的企业、事业单位，纳入国家编制、由财政支付经费的人民团体，要政府袖手旁观、不领导、不插手、不过问，这在法理上讲不通。但是，民间性质的民事主体则不同。民办企业可以接受政府在法律上的监督、检查，但却没有任何法律上的义务去接受政府的领导。同样的道理，既然宗教团体是纯而又纯的民间性质的社团法人，那它在与政府的关系上，其法律地位就应当是独立的，不存在行政上的上下级关系，即，应当接受政府在法律上的监督，但没有法定义务接受政府在事务上的领导，包括宗教团体领导人的选择。

      当然，在改革开放初期、乃至很长一段时间，为了纠正文革错误，补偿宗教团体所受的损失，恢复被损害了的政教关系，政府曾采取主动态度，恢复宗教团体、规划宗教场所，帮助建立宗教院校，并给予包括经费支持、宗教职业人员生活安置、宗教教职人员培养等一系列优惠。 这些，从当时的历史条件看，都是无可厚非的。但是，当这些做法被不同程度延续下来，以致对特定宗教的财政资助成为一种政策管理，许多宗教自身的事务都由政府去操心，乃至宗教团体领导班子成员也要政府来培养、选拔和考核， 对待宗教团体就像妈妈对待孩子一般地关照，一方面非常宽厚、温柔和体贴，另一方面又总是放心不下，怕跟着邪恶势力学坏了，怕把路走错了，怕弄出乱子来，因而总是在强化管理，放不开手脚，这就多少有一点政教不分、官办宗教的影子了。当然，什么事情都有一种惯性，对宗教团体性质的认识也有一个过程，加之宗教问题也确实有些复杂和敏感，因而矫枉有些过正，也不是不可以理解的。但是，在落实依法治国宪法原则、全面推进依法行政的今天，如果再继续这样下去，那就不仅仅损害了我国的政教分离制度，而且也会引起来自宗教团体本身的抵触情绪。长大的孩子独立性在增强，父母过分的溺爱、关照和包办代替反而引起他们的反感。所以，政府越俎代庖、角色错位就成为导致现时代政教关系不和谐的一个重要根源。

      不过，我们乐观地看到，这次国务院的《宗教事务条例》在确保宗教团体法律人格的独立性、自主性方面，有三个亮点值得注意：一是规定“宗教团体按照章程开展活动，受法律保护”，这意味着如果宗教团体是依照章程活动的，那政府部门就无权干涉其内部事务。二是规定“宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案”，“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案”，“宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，经本宗教的宗教团体同意后，报县级以上人民政府宗教事务部门备案”，这表明宗教宗教场所管理人员的确定、宗教教职人员的认定和教职人员在宗教场所担任主要教职，其决定权都在宗教团体内部，政府只是履行登记手续；三是规定“对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼”，这不仅更证明了宗教团体的民间性质，也为他们的合法权益受到政府部门的侵犯提供了合法的救济途径。
所以，在我看来，尽管《宗教事务条例》在保障宗教团体独立法律人格和宗教活动自主性方面的规定还似不足，但只要按照其文本郑重履行，那宗教团体权益的保障就会向前迈出很大的步伐。

      四、宗教法制：何种理念来指导

      宗教法制的价值目标，国务院《宗教事务条例》已经作了比较好的概括，这就是：保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理。因此，我这里所讨论的理念不是价值论意义上的，而是基于价值目标的导向，从规范宗教行为的角度，来讨论如何调整宗教法制建设的思路。这主要包括以下三个方面：

      （一）信教公民与不信教公民：权利义务关系平等。信教公民与不信教公民都是公民，宗教团体与其他社会团体都是民法中的社团法人，宗教场所也是社会各种活动场所中的一类。因此，根据我国宪法“公民在法律面前一律平等”的原则和“任何国家机关、社会团体和个人……不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的规定，信教公民与不信教公民、宗教团体与其他社会团体、宗教场所与其他社会活动场所在国家的法律面前都应当是平等的。任何宗教的信教公民、宗教团体和宗教场所既不能被歧视，也不能享有特权，而应当与不信教公民或信仰其他宗教的公民享有同等的权利、承担同等的义务。我以为，这是宗教法制建设首先应当确立的理念。

      按照这种理念，无论宗教背景如何，对国家普适性的法律，都应当平等地适用，而没有必要、也不应当为信教公民、宗教团体和宗教场所另搞一套，除非普适性法律没有涵盖、或者确实无法适用宗教领域的特殊情况。这样，对宗教的慈善捐赠就可以纳入到公益事业捐赠法中来解决，对宗教团体的经营性收入就可以用税法来处理，而宗教场所也可以纳入到国家的规划、环保、消防等法律法规中来。所以，与宗教相联系的法律法规就不只是专门的宗教法律或者现在的《宗教事务条例》了，而是渗透到整个国家的法律体系之中了。相应地，与信教公民、宗教团体、宗教场所相关的执法部门也就不见得只是政府的宗教事务部门，可能还包括着民政、税务、规划、环保、消防等多个部门。这是一方面。

      另一方面，既然信教公民与不信教公民是平等的，既不应当被歧视也不应当有特权，那宗教界代表参政问题就不应当质疑了，因为那将意味着对信教公民的歧视；同样地，其他公民依法应当承担的义务，信教公民也就没有以宗教信仰为借口而要求豁免的理由了，比如，以教义禁止为由拒绝计划生育，以不杀生为由拒绝服兵役，以教义允许为由要求多夫多妻，在宗教场所从事犯罪活动而以宗教圣地为由拒绝接受警察的检查，因为这些都意味着一种宗教特权；特别地，既然不信教公民尊重信教公民的信仰选择，那信教公民也就没有任何理由要求国家法律必须符合某种教义、进而试图将自己的信仰强加到不信教或信仰其他宗教的公民头上。比如，以自己所信仰的宗教教义为准则，反对心脏移植、反对试管婴儿、反对妇女堕胎、反对克隆人、反对同性恋，因为这实际上是一种宗教霸权。宗教问题在许多方面确实有自己的特点，比较复杂、敏感，这没有错误。但信教公民和不信教公民都是社会生活中有血有肉的人，都有基本的判断是非的理性，都有人最起码的良知，因而，如果把法律的平等性精神和相互尊重的原则放在考虑问题的至高位置，那宗教问题的复杂性和敏感性就会降低许多。

      （二）政府部门与宗教团体：执法者与执法相对人的关系。宗教团体是民间性质的社团法人，与政府部门只存在执法与守法的关系，不存在领导与服从的关系。这样，政府宗教事务部门就应当转变观念，从执法者的角度而不是从领导者的角度去开展工作，去处理与宗教团体的关系。按照这种观念，政府只要严格执法就行了，没有权利、也没有必要越过法律去干预属于宗教团体本分的事务。如果越过法律，那就要承担违法行政的责任了。同样地，宗教团体作为执法的相对人，只要严格守法、依照章程活动就行了，也没有必要事事去请示政府的宗教事务部门。如果受到政府部门的违法干预，那就可以依法维权了。这样，政府与宗教团体之间就是一种泾渭分明的法治关系，而不是一种模糊不清的人治关系。

      当然，宗教团体与其他社会团体相比，确有自身的特殊性。政府对宗教团体和宗教事务的特别关注，也不是吃饱饭，没事找事。既然宗教信仰称为信仰，这中间就渗透了信徒们虔诚的心愿、深沉的情感，许多人将自我人格都融入其间，甚至为了信仰而不惜牺牲自己的生命。由于这样一个原因，宗教信仰与人们的其它生活信念相比，常常带有较多的非理性因素。这种非理性因素有两个重要特征，一是不容许别人的质疑，甚至把别人对神的质疑当作对自己人格的亵渎；二是常把异教看成邪教，将信仰异教当作一种罪孽。当这些非理性的因素以社团的形式聚集起来，特别是与政治问题纠葛在一起的时候，对社会的危害就是可怕的。因此，宗教信仰既可以使人为善，为社会造福；也可以走极端，给社会带来灾难。但是，对待宗教的非理性因素，问题的关键不在于要不要治理，而在于采用何种理念来治理。如果采取领导者的理念，实际上就是用政府部门的人为因素去控制宗教信仰中的非理性因素，虽然它看起来也是有效的，但由于人为因素也不同程度地渗透着非理性的因素，因而往往不是解决了矛盾，而是掩盖了矛盾，进而难以建立起长效的疏导机制。而如果采取执法者的理念，就有助于将宗教信仰的非理性因素纳入到法律的理性轨道上来，有助于从制度上建立起解决问题的长效机制，是治本之策。

       比如，政府过去比较重视对宗教团体领导人的选择，以为抓住了领导权，就抓住了根本。在实际效果上这似乎也不错。但是，由于没有一个客观的操作标准，政府工作人员的主观看法就成了事实上的判断标准。其结果，那些能够和政府宗教事务部门搞好关系、表面上听话的人，担任宗教团体领导人的机会就大。这就至少蕴藏着这样几个问题：一是政府工作人员在选人时是否夹杂自己的私念？二是政府工作人员的主观判断是否一定准确？三是人是变化的，全靠人际之间的忠诚性作担保是否可靠？四是容易发生政府与信教公民在选择宗教领导人问题上不必要的冲突，五是导致宗教团体领导人把守法仅仅当成与政府搞好关系的一种手段，缺乏自觉的意识，而一旦当这种关系对他或她没有意义或意义不大时，问题就很可能出现了。

      所以，根本的问题还在于法治，即政府不干预宗教团体领导人的选任，只要求其遵守国家的法律和社会的公序良俗。在这里，国家法律是红灯区，无论谁去闯，都应承担法律责任；社会的公序良俗是黄灯区，如果有人在该区，就应当启动法律的警戒机制，采取防范措施。考虑到宗教的特殊性，如果通过立法将遵守国家法律和社会公序良俗、维护宗教和睦与社会和谐、宽容对待异教信徒和批评意见、禁止散布宗教和民族仇恨、禁止鼓吹世界末日等恐怖言论、爱护信徒的身心健康、禁止信徒以身殉道、禁止以信仰为由奸污妇女、禁止以信仰为名非法行医等，既作为宗教团体登记的条件、要求纳入到其章程中去，又要求作出承诺作为日常的行为规范、接受法律的监督。对于新兴宗教，规定其教义不得含有与以上基本准则相冲突的内容；在传统宗教教义中，如有与以上基本准则相冲突的内容，则要求其宗教团体明确放弃、不坚持原教旨主义，或者对其教义作出与上述基本准则不相冲突的解释。我以为，只要能够做到这样，宗教团体领导人是谁就没有多大关系了。因为，除了遵守国家的法律和社会公序良俗之外，政府对宗教团体还有什么更多的奢望呢？

     （三）宗教法制的基础性法律：是民法，而不是行政法。宗教信仰是公民的自由，宗教团体是民间性质的社团法人，因而，宗教法治的基础性法律应当是民法而不是行政法。这样，许多由行政法规范的内容就可以交由民法去规范，许多由政府宗教事务部门做的工作就可以通过宗教团体内部的机制来解决。为此，需要制定民法性质的宗教团体法，以保护普通教徒在宗教团体内部的基本人权，并保证宗教团体的内部运行机制与社会相适应。比如，国务院《宗教事务条例》对宗教场所的管理组织的成员的产生使用了“经民主协商推选”、对宗教教职人员使用了“经宗教团体认定”、对宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职则使用了“经本宗教的宗教团体同意”等不同说法，是很有意义的。如果对宗教团体的行政性领导人采用选举的办法，对于宗教教职人员按各宗教的议规进行，那就可以形成一种内部的制约机制。当然，如果允许捐资较大的信徒组成董事会，作为宗教场所的实际权力机构，再由他们聘请宗教教职人员，也是一种可以探讨的模式。这些在机制上，都有利于防止宗教集权主义和宗教极端主义。

      当然，也许有人会认为这是干涉宗教团体的内部事务。其实，这种认识大错特错了。公司是企业法人，其内部事务国家不应干预，但为什么国家要制定公司法呢？婚姻家庭更是私人的领域，国家更是不能进入的，但为什么各国都要制定婚姻家庭法呢？制定民法性质的宗教社团法，并不是要行政机关去干涉宗教的内部事务，而是为保护宗教团体内部信教公民的权利，同时也有利于从法律上引导宗教与社会之间的和谐，这没有任何法理上的错误。既然人们都视人权为一种价值，为什么就不关心信教公民在宗教团体内部的人权？既然国家的民主制度为一种珍贵的价值，那为什么国家内部的社会团体可以集权呢？事实上，如果能制定一部很好的宗教团体法，就可以在很大程度上让宗教团体在法律的轨道上自我良性地运行，省去政府宗教部门许多不必要的事务。