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中国宗教团体登记制度分析
发布时间: 2017/8/24日    【字体:
作者:曹志
关键词:  宗教团体 登记 基督教 家庭教会  
 
 
——以基督教家庭教会为考察对象(下)
 
 
三、登记救济的困境
 
铜陵教会和守望教会,各自应用行政听证和行政复议两种程序,主张其宗教团体合法地位的权利。在铜陵教会案中,区宗教局听证后维持原“取缔”行为;守望教会案中,市宗教局对区民宗办标示“行政许可”的行政文件视而不见,认为该行为不属“行政许可”;对区民宗办未告知申请人行政复议和行政诉讼权利置之不理,认定其程序合法。如果仅仅是因为行政机关主导行政听证和行政复议程序的局限,而导致两案中宗教团体登记的困境,那么行政诉讼是否能够解决这种困境?如果不能,原因究竟是什么?这是本文第三部分所研究的问题。
 
(一)登记审批违法吗?
 
在行政诉讼中,法院对五类具体行政行为可以判决撤销:主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权。
 
宗教管理部门根据宗教条例对宗教事务享有行政管理权,因此,“超越职权”一项可排除。“滥用职权”即滥用自由裁量权,是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。[1]而本文第一部分“登记制度的功能”已经证明:宗教团体的登记规则是——宗教团体若不接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统(法律要件),宗教管理部门就不予登记(法律后果);未登记的宗教团体(法律要件),不得设立宗教活动场所,不得举行宗教活动,由宗教管理部门取缔(法律后果)。可见,在社团条例和宗教条例设定的法律要件满足时,宗教管理部门必须拒绝登记和取缔。在这个程序中,宗教管理部门不仅对法律要件的满足没有任何决定的权力,而且对法律后果也没有自行决定的余地,即没有选择执法的空间。在这个意义上,宗教管理权只是机械性的适用法规,可谓属于“羁束行政”,而非“自由裁量行政”。所以,宗教团体的登记救济无法援用“滥用职权”的理由。
 
就“主要证据不足”而言,宗教团体,只要不接受被纳入或不属于宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统(事实),即宗教团体寻求自治地位,就成为宗教管理部门拒绝登记和取缔的证据。所以,宗教团体通过行政诉讼,主张独立自治地位,怎么可能作茧自缚般认为宗教管理部门“主要证据不足”?
 
同理,宗教条例和社团条例构成的登记制度的功能,就是使得接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统的宗教团体,才能被登记而获得合法地位,反之被拒绝登记而被视作非法团体。按照这种逻辑执法的宗教管理部门,自然不存在“适用法律、法规错误”问题。
 
本文第一部分“登记制度的功能”论述道:登记程序由四次申请依次组成,前三次申请分别由申请-审批-(拒绝)批准三个环节构成,这种被动行政行为由于审批属内部程序,所以实际为行政相对人即申请人接收的外部行为只有“(拒绝)批准”行为一项;由此可见,宗教管理部门和民政部门没有“违反法定程序”的可能。另外,即使如两案中宗教管理部门未告知申请人对其行政行为不服享有提起行政复议或行政诉讼的权利,也并不能有效救济宗教团体登记的困境:因为宗教管理部门仍可依据同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
 
以上分析表明,宗教团体的发起者,试图提起行政诉讼,寻求司法救济所面临的困境。这种困境,不仅是救济程序本身的局限性,更重要的原因在于宗教条例和社团条例建构的登记制度——它不仅是登记行政程序过程中行政执法的根据,亦是登记诉讼中法官断案时不得审查而必须适用的依据。结果,登记管理中的行政许可权,本身就不受约束;相对人的权利根本无法得到保护。那么,这种登记管理,究竟是顺应宗教管理体制的产物,还是与现有体制不符呢?
 
(二)宗教管理体制
 
1949年中共从革命党转为执政党,国家行政权力系统直接从党和军队组织系统派生出来;在此基础上,中共中央发布的《关于在中央人民政府内部组织中国共产党党委会的决定》、《关于在中央人民政府内部建立中国共产党党组织的决定》和《关于加强中央对政府工作领导的决定(草案)》三项文件,确立党控制行政系统的制度。党支配政府的政治权力结构由此建立。[2]
 
执政党向社会贯彻其政治权威的方式之一,就是重建社会秩序。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的宣言指出如何重建秩序:“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态,用伟大的人民群众的集体力量,拥护人民政府和人民解放军,建立独立民主和平统一富强的新中国。”[3]执政党力图通过使不同的人归属不同的组织,形成“集体力量”,以协助政府实现“建立新中国”这个政治目标。那么,在宗教领域如何形成这类组织来建立这种秩序呢?
 
1950年起,执政党和政府发起宗教界的群众性爱国运动:在佛教(包括藏传佛教)、道教和伊斯兰教内反封建,在基督教和天主教内反帝国主义;以“反革命分子”作为划分“敌友”标准。[4]在这种群众运动中,通过控诉、“反革命罪”的认定和惩罚,消除反对执政党和政府宗教政策、抵制其政治权威的异议者。
 
1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》,曾将“宗教团体”作为必须登记的六大社会团体之一:强制解散不登记者;禁止“反动团体”登记成立;对有“反动行为”的已登记团体,撤销登记并解散;要求登记成立的团体必须以接受政府指导,协助政府为义务。[5]例如1951年政务院《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》,以“反帝”为由,强制中国基督教团体与外国教会脱离关系并登记;[6]另外如道教,则是经历土地改革反封建残余和镇压反革命取缔反动会道门及民间秘密宗教后,由内务部批准颁发社宗002号社会团体登记证以中国道教协会形式才得以存在。[7]
 
因此,实际上只有支持爱国运动并服从的宗教人士,才被视为参与执政党统一战线的合作者;然后,中央政府支持同一宗教不同派别的这类人士,合并成立单一的全国性宗教团体,各级地方政府按行政命令支持本行政区域内同一宗教不同派别的这类人士合并成立单一的地方性宗教团体。这类宗教团体的章程宣示:接受政府领导,协助政府执行宗教政策。这类宗教团体人士作为社会宗教界代表,在政治结构安排上被纳入各级政治协商会议内,承担在执政党领导下“政治协商、民主监督、参政议政”的政治功能。[8]这类宗教团体人事被确定列入行政、事业编制,其经费被纳入国家财政预算;[9]“登记”和“指导”的不同行政部门构成对宗教团体的双重管理。政府通过宗教团体来对宗教事务直接实施行政管理,这类宗教团体于是成为政府行政系统在宗教领域的延伸。因此,这类宗教团体既被纳入执政党控制的政治系统,又被纳入政府的行政系统。同一宗教的全国性宗教团体与各地宗教团体,表面上是一个宗教组织系统,实际因着与党组织系统和行政系统的归属关系,而受到各级党组织和政府组织的控制。
 
表四:中国宗教管理体制图
 
 
由此可见政府对宗教团体地位安排的四部曲:政府首先按其自身的意识形态标准来判断和鉴定宗教团体的性质,在该基础上通过群众运动重新组合符合自身需要的宗教团体。政府决定何种宗教团体享有合法地位的手段,就是登记制度。规则是:禁止反动团体登记;撤销实施反对行为之团体的登记;解散抵制登记的团体;导致社会团体若要合法存在,就必须以服从政府为前提。第二,政府赋予因服从而获得合法地位的宗教团体以执政党合作者身份,将其作为宗教界本宗教的唯一代表纳入政治协商会议,这种“宗教团体政治化”的设计定位,既为执政党执政提供正当性,又保证其宗教政策得到被纳入“政治协商会议”组织系统的宗教团体支持;第三步,爱国宗教团体人事通过行政编制安排,其经费由国家财政预算提供。宗教事务部门和民政部门分别作为宗教团体的业务主管单位和登记管理机关,使得宗教团体被纳入“归口登记,双重负责,分级管理”的行政管理体制中,成为行政系统在宗教管理领域向基层的延伸。宗教团体对政府的附属地位导致“宗教团体行政化”。第四步,资本主义制度靠市场成功获得的劳动分工有效模式,被苏联模仿来推进工业化,进而被我国执政党效法。[10]服务于社会主义工业化的社会主义改造,强制实现土地、房屋、企业等资源国有化,企业由此行政化,中央计划管理体制得以建立:作为统购统销控制手段的户籍制度、“统包统配”的劳动制度和集体福利分配制度,导致劳动者对就业场所的全面依附,即个人对国家的依附。[11]在这个基础上,执政党根据生产的不同功能,将各种组织分为机关单位、事业单位和企业单位。社会团体包括宗教团体在行政管理上被归属到机关事业单位管理的范畴。[12]“宗教团体单位化”因此形成。(见表4[13]
 
(三)小结
 
宗教团体的政治化、行政化和单位化,形成并加固着宗教团体单一化的特征。我国宗教团体四个特征的塑造过程,亦是我国宗教管理体制的建构过程——这不仅决定宗教团体登记规则的功能和逻辑,而且是造成宗教团体登记救济困境的根源。
 
四、宪法第36条与登记制度
 
上述分析已经可以清晰地得出以下论点:我国宗教管理体制,是宗教条例和社团条例建构宗教团体登记制度的基础,宗教团体登记的救济困境由此而生:宗教团体必须依附行政系统,唯此,宗教团体的成立、宗教活动场所的设立、宗教活动的开展才谓“合法”;否则“非法”。于是,依附政府的宗教,即俗语称之的“官方宗教”,才能成为“合法”的宗教。这样一来,我国宪法第36条(即宗教信仰自由”条款)第三款“国家保护正常的宗教活动”,是否存在画蛇添足之嫌?或者我们需要问未登记的宗教团体及其宗教活动,是否属于宪法第36条第三款保护范围。回答上述问题,首先就需要我们判定:宪法第36条,与宗教条例、社团条例和宗教管理体制是否站在同一个立场?
 
(一)第36条、《立法法》与宗教条例
 
宪法第36条,即“宗教信仰自由”条款,列于宪法第二章“公民的基本权利和义务”中,位处选举权(被选举权)、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权之后、人身自由权之前,分4款表述。这种位序和款数,充分表明宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的分量。因此,宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的优势地位,意味着宪法应当限制涉及宗教信仰自由问题的立法权和行政权。例如《立法法》第8条要求“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”只能先制定法律。
 
然而,我们观察第36条第三款(“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”):后句究竟属于宗教自由的限制条款,还是意图通过为宗教(活动)设限来界定何为“不正常”?后者是指以要求宗教(活动)不得破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的方式,实现如下意图即将违反该禁止性规范的宗教活动定性为“不正常的宗教活动”。
 
如果是宗教自由的限制条款,那么所谓“破坏社会秩序”、“妨碍教育制度”,都过于模糊和抽象,以至于对社会秩序和教育制度主题享有不同层级立法权的立法机构甚至执法机构,都可以借助立法权或行政权限制或剥夺宗教自由。结果,所谓“正常的宗教活动”说辞,不仅无法为尊重宗教团体的自治要求提供空间,而且完全被世俗国家或奉行教化观的国家所界定。
 
正是由于宪法不存在对涉及宗教自由之国家权力(特别是行政权)的限制,《立法法》第8条在“只能制定法律的事项”中,不包括如此重要的“宗教信仰自由”;立法者的这种“沉默”,导致行政权或行政立法可以对宗教自由进行规范。。行政法规宗教条例的颁布实施,就是一个明证。
 
退一步言,“宗教信仰自由权”可否被纳入《立法法》第8条第(十)项“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”中?若该假设成立,按照《立法法》第9条,宗教条例作为行政法规就必须得到全国人大及其常委会的授权。然而,宗教条例并未显明这种授权(程序)存在。这证明立法权对行政(立法)权的监督不存在。因此,我们要问:在以人民代表大会制度为根本制度、以全国人民代表大会为最高国家权力机关的我国,这种制度“漏洞”如何得以发生?
 
《立法法》第56条第二款,将“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”,提升与法律并列,成为制定行政法规的两大“根据”之一。根据“职权”制定行政法规,与根据“法律”制定行政法规,二者的区别是:前者指行政管理权,后者指重大问题的创制权。“重大问题的创制权”是全国人大及其常委会“专属立法权”的同义语。[14]这表面上是行政管理权与专属立法权之间的区分,实质是在公共事务上人大与国务院立法权限的分配。如此一来,在宗教管理体制内的行政管理权,将宗教事务定性成“国务院行政管理职权事项”。立基于此的行政立法得以脱离立法机关的控制,这就是宗教条例得以产生的立法逻辑或政制安排逻辑。
 
以上分析表明:首先是宪法第36条第3款为国家管制宗教的权力创设正当理由。《立法法》第8-9条,完全忽视宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的优势地位,未将宗教信仰自由权跟政治权利和人身自由权同等对待,更未置于其上,反而“置之不理”,于是,立法机关自我放弃在宗教自由问题上最低限度的审议权力和保护职责;由于该法第56条第2款赋予国务院根据行政管理职权自行立法即制定行政法规的权力,进一步导致立法机关丧失在该问题上监督行政机关的权力。因此,宪法承认国家管制宗教的权力,逐渐演变成单一的行政系统管制宗教的权力。这种宪法-立法法设计的政治权力安排,是宗教条例获得正当性的政制基础。
 
(二)36条与19号文件
 
宪法第36条第1款,来自1954年宪法第88条。[15]中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的通知(31/3/1982,19号文件),[16]通过执政党独占制宪权和主导制宪程序,而成为宪法第36条第2-4款的基础。
 
这份第一次公开全面阐述执政党宗教政策的文件(以下简称19号文件),在第四部分阐述了“宗教信仰自由权”内容:
 
每个公民既有信仰宗教的自由,也有不信仰宗教的自由;有信仰这种宗教的自由,也有信仰那种宗教的自由;在同一宗教里面,有信仰这个教派的自由,也有信仰那个教派的自由;有过去不信教而现在信教的自由,也有过去信教而现在不信教的自由。
 
这109个字看似丰富实则单一,只承认信与不信及信何宗何派的自由,却对传教、宗教出版、宗教教职、宗教场所和宗教院校自治等只字不提,恰好是宪法第36条第2款的注解。
 
该文件第四部分指出:
 
社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教,也绝不能被用来禁止某种宗教,只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时,绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育,绝不允许强迫任何人特别是十八岁以下少年儿童入教、出家和到寺庙学经,绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度,绝不允许利用宗教反对党的领导和社会主义制度,破坏国家统一和国内各民族之间的团结。
 
宪法第36条第3款中“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行…妨碍国家教育制度的活动”,就源于上述这段话。而“不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康…(的活动)”和1982年宪法草案中原有(但后来被删除)的“不得利用宗教进行反革命活动”句子[17],来自该文件第十部分“坚决打击一切在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动和反革命破坏活动,以及各种不属于宗教范围的、危害国家利益和人民生命财产的迷信活动”的要求。
 
第36条第4款“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”,是对该文件第十一部分下述内容的概括:“一定要坚持独立自主、自办教会的原则,坚决抵制国际宗教反动势力重新控制我国宗教的企图,坚决拒绝任何外国教会和宗教界人士插手干预我国宗教事务,绝不允许任何外国宗教组织(包括它们所控制的机构)用任何方式来我国传教,或者大量偷运和散发宗教宣传材料。”
 
中共中央19号文件,不仅通过制宪仪式进入宪法成为第36条,而且通过宗教管理体制以三种形式得以执行:在各级执政党组织系统,以政党文件形式自上而下地下达要求执行;在各级行政系统,以行政内部文件形式自上而下的命令执行:如《国务院宗教事务局、公安部关于制止和处理利用基督教进行非法违法活动的通知》要求基督教书籍的印刷、出版和发行,必须经省级以上政府主管部门批准;在爱国宗教团体系统,以社团决议形式将该文件具体化:如定片、定点、定人的“三定”管理制度源于云南省基督教三自爱国运动委员会的规定。执政党组织系统、行政系统和爱国宗教团体系统之间金字塔式权力结构关系,以自上而下的命令-服从方式,来执行执政党宗教政策。宪法第36条与宗教管理体制,都由执政党创制,目的都是为实现服从国家的宗教秩序;只是创制方式不同和表现方式不同:前者借由制宪仪式表现为宪法上抽象概括的条款,后者通过政治行动表现为宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化特征的体制结构。
 
不过特别值得指出的是,时任中共中央总书记胡耀邦意图使19号文件成为当时主张和推行全面改革战略的突破口,[18]使得该文件本身就凸显一种张力:即保护宗教活动,但又限定在恢复的范围。这种张力进入到宪法第36条中后依然存在,在现实中呈现为一种动态的秩序紧张:即在行政执法领域,宗教管理部门执行宗教政策严厉管制未登记宗教团体及其宗教活动,而针对上述管理,在公民维权领域,法律人根据宪法为未登记宗教团体争取宗教自由。
  
(三)权力运作下的“依法管理宗教”
 
不是宪法第13条修正案“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,而是中共中央6号文件《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(5/2/1991),转换了执政党宗教政策在政治秩序中执行的表现形式。
 
以1989年“六四”事件造成的政治危机为起因,教会和基督徒在东欧剧变中反极权的作用,使中共联想并“假设”国内宗教组织亦具有威胁其统治的可能。由此,奉行“稳定压倒一切”的执政党为防止“和平演变”,对宗教问题给予空前重视:1990年全国宗教工作会议首次由国务院主持召开,会上讨论《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》,会后中共总书记江泽民首次同时邀见五大宗教领导人,发表重要讲话。该通知经中共中央政治局常委会讨论后,正式下发。[19]
 
该通知虽明言继续贯彻执行19号文件,但反“和平演变”是其目的所在。[20]因此,与19号文件相比,管理措施更具体、强制色彩更浓厚。
 
6号文件第一次提出“依法对宗教事务进行管理”。首次指出:“对宗教事务进行管理,是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策范围”,要求政府以“法制”手段对宗教实施行政管理和监督,分为四个方面:宗教活动场所、传教办学活动、对外交往和宗教立法:
 
     首先要求一切宗教活动场所“依法登记”。宗教活动场所,已有的应登记,新设的须批准:依据是“法”,不登记未批准就不受法律保护。要求制止自发的传教活动,取缔未经许可的宗教院校。宗教对外交往,基本都要经过省级政府或国务院宗教局的批准、审批或通报等行政程序。明确提出“要加快宗教立法工作”,要求国务院宗教局和各省、自治区及直辖市制定法规。
 
1990-1999年间,两项行政法规于1994年1月31日由国务院同时制定发布:《境内外国人宗教活动管理规定》(国务院令144号)和《宗教活动场所管理条例》(国务院令145号)[21];国务院宗教局制定四项规章:《宗教社会团体登记管理实施办法》(6/5/1991)、《宗教活动场所登记办法》(13/4/1994)、《宗教活动场所年度检查办法》(29/7/1996)和《宗教院校聘用外籍专业人员办法》(19/11/1998)。[22]
 
同样的十年间,在地方立法层次上,新疆等9省、自治区和直辖市制定综合性地方法规;[23]甘肃等7省、自治区制定综合性地方政府规章。[24]单就管理宗教教职人员,新疆、河北和四川3个省级政府制定地方政府规章,青海省制定地方性法规;单就管理宗教活动场所,河南、青海、山东、天津4省制定地方性法规,武汉、成都和昆明3个省会市制定地方性法规,福建、贵州、辽宁、陕西、安徽、上海、内蒙、湖南和江苏等9省市制定政府规章。十年来,除北京[25]、山西[26]外,29个省、自治区和直辖市完成了宗教立法工作。其中16个省、自治区和直辖市的综合型法规、规章,采用总则、宗教团体、宗教活动、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教教育(或院校)、宗教财产、宗教涉外事务、法律责任和附则共十章的结构安排。
 
2001年中共中央政治局常委首次全体出席全国宗教工作会议,总书记江泽民首次在这类会议上发表讲话,将“依法管理宗教事务”列为新世纪宗教工作基本任务之一,指出:“依法管理宗教事务的要旨,是保护合法,制止非法,抵御渗透,打击犯罪。”[27]会上,时任国务院总理的朱鎔基要求“继续推进宗教法制建设,进一步把对宗教事务的管理纳入制度化、法制化的轨道。”[28]2003年中共中央3号文件明确指出要加快《宗教事务条例》的制定。[29]于是,《宗教事务条例》在执政党宗教政策、国务院要求和地方宗教立法的基础上出台。[30]该条例的体例结构、内容安排和许可程序,基本与前述16省、自治区和直辖市宗教法规。规章一致。
 
可见,中共要求“政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”,方法是宗教政策“法制”化,使得其治理宗教的手段得以“与时俱进”地“现代化”,其控制宗教之依据的表现形式从“政策文件”变成“法规规章”: 从中央政府—地方政府,有组织地进行立法(包括地方人大立法和行政立法),“依法管理宗教事务”,以行政处罚或刑事处罚威吓或处置宗教团体及其信徒。上述过程显示:执政党支配国务院行政职权立法、地方人大系统的立法和政府系统的行政立法,衔接上了宪法第36条,将该“宗教信仰自由”条款对宗教的定界设限具体化,简言之,成为宗教活动的“正常”标准。因此,在这个意义上,宗教条例为宪法第36条给宗教活动的界限创设可操作的程序标准,宗教团体的登记程序,正是其中一例而已。
 
(四)小结
 
在宪法结构中观察第36条,我们发现:宗教政策,依靠党组织系统、政府及其宗教管理系统和爱国宗教团体系统来执行,只是实现的方法从凭借行政文件和命令走向依据法律体系,目的仍旧不变:即国家保证宗教活动的“正常”。
 
所以,在立法权不受限制、立法权无法监督行政权的背景下,宪法第36条、立法法、宗教条例、社团条例、地方宗教立法,都旨在合力塑造一种宗教(秩序),并将其纳入执政党主导政治权力的政治秩序和国家结构中,使其在宗教层面产生制造统治正当性的政治功能。
 
于是,宪法尤其是第36条创设有利于宗教条例产生的权力安排,宗教条例为实现第36条管制宗教的目的设计具体可操作的程序,宗教管理体制则为二者衔接及二者目的实现,提供行政组织和相应结构的爱国宗教团体。
 
五、结论
 
宗教团体的登记,事关宗教自由和结社自由两大宪法权利。宗教团体登记制度,在社团条例和宗教条例的基础上,由七大要素构建而成:登记程序的行政许可性质、双重许可制、法人条件、格式章程、社团“单一”条款、“不得设立地域性分支机构”条款和“取缔”措施。其功能旨在保证宗教团体依附和服从行政管理系统。
 
宗教团体登记制度的运转,由宗教管理部门来具体操作。本文对“北京守望教会”案和“安徽铜陵教会”案的考察,说明登记管理的逻辑就是:宗教管理部门行使审批登记的行政许可权,要求宗教团体服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理,否则不予登记;“服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理”,对于基督教家庭教会而言,就是指必须隶属或依附“三自”教会系统。未登记的宗教团体,不具有合法的法律地位,不得设立宗教活动场所,不得举行宗教活动,由宗教管理部门取缔,不得存在。
 
尽管宗教条例提供了行政诉讼这种司法救济方式,但因为构成登记制度基础的宗教条例和社团条例作为行政法规,乃是法官不得审查却必须适用的唯一依据,所以,行政诉讼并不能挽救寻求独立自治的宗教团体脱离登记的困境。
 
这种行政专权和救济无门的现状,根本原因在于以宗教团体的政治化、行政化、单位化和单一化为特征的宗教管理体制。这种宗教管理体制,决定了宗教团体登记制度的结构安排和规则设计。
 
实质是授权而非限制或禁止国家管制宗教的宪法第36条第三款,与《立法法》对“宗教信仰自由”保护的不当或疏漏及授予国务院根据行政职权制定行政法规,三者相结合,使得政府管制宗教的权力得到宪法授权,而且政府通过行政立法管理宗教的权力脱离立法监督。宪法第36条-立法法(第8、56条)所设计的权力安排,是国家-行政管制宗教的政制基础;宗教条例,就是该政制结构中权力运行的产物。在这个意义上,宗教条例得到宪法第36条的支持。
 
执政党19号文件制定的宗教政策,成为宪法第36条“宗教信仰自由条款”内容的来源。正因为执政党支配政治权力的运作,其6号文件制定的宗教政策,才能通过《立法法》、行政法规、行政规章、最高法院司法解释、地方性法规和地方政府规章的不同形式或互相组合,构成“依法管理宗教”的宗教立法体系。宗教条例,正是在这个体系中孕育产生,更是集大成者,这就是为什么政府认为它“标志着我国宗教方面的法制建设取得重大进展。”
 
上述政教秩序已经设定了社会团体尤其是宗教团体必须是依附国家权力系统的“人民团体”。 袁相忱先生正是在这个意义上凭灵性和直觉指出“教会不是人民团体”。社团条例与宗教条例建构的登记制度,只不过是具体落实而已。所以,在这种意义上,登记制度与宪法及其“宗教信仰自由”条款的功能并非冲突而是合作互补:通俗地说,前者冲锋陷阵,后者羽扇伦巾。因此,宪法第36条与宗教条例一脉相连。
 
宗教团体的法律地位,就是通向宗教自治和宗教自由的入口。国家对宗教团体法律地位的获得,是持开放多元的立场还是走限定封闭的路线,决定这个入口是否存在把关的大门。可以确定的是,宪法第36条、宗教管理体制和宗教条例,秉承的就是限定封闭宗教自治空间的路线。并且,令人遗憾的是,我国宗教团体的登记制度,就是这个入口大门上一把积存了60年斑斑锈迹的铁锁。
 
于是,治理者和公民们若要脱离宗教问题上的困境,就不得不思考以下三种脱困之法:如何打开这把锁?或者,如何解除这把锁?或者是,如何卸去这扇门?
 
这三种方法也就是根据不同的操作难度、不同阶段、不同对象和不同功能而设定的上、中、下三策:
 
在法律层面的改革,首先应该是不再将法人条件作为宗教团体获得合法地位的前提、撤销《社会团体章程示范文本》、将行政许可式的登记改为备案、废除社团“单一”条款和“不得设立地域性分支机构”条款、废除“取缔”这种追究法律责任的方式。《行政许可法》,尤其是其第13条,已经为这个层面的改革提供法律依据:因为宗教事务属于公民能够自主决定、宗教协会能够自律管理并且行政机关采用事后监督等其他行政管理方式就能解决的事项,可以不设行政许可。[31]
通过诉讼尤其是行政诉讼和刑事诉讼,改变行政部门以“取缔”来实施行政处罚和刑事处罚的执法方式;以在诉讼中与行政部门执法官员商谈、辩论的方式,实践公民参与,旨在提升立法体系乃至社会秩序的健康和良善。这是宗教团体与政府实现和解的中道。
 
对自愿登记的宗教团体给予免税待遇,但不将未登记的宗教团体(活动)视作非法而禁止或干预其自治。给宗教团体创造一个能够在世俗社会开展宗教活动而需要的法律主体资格:立法者应该在尊重宗教团体自治及其传统的前提下,开放出宗教团体自愿选择和自主决定组织结构及其活动方式的空间。
 
于是,我们相应地需要在宪法序言中承认“政教分离”原则:即任何“宗教”(团体)不得支配政治权力,但是任何宗教团体及其信徒可以也应该对政治权力的行使提出富有建设性的批评和意见;政府不得在宗教信仰上成为宗教或宗教团体间的仲裁者,但是政府可以也应该对破坏公共秩序或侵害公共利益的宗教行为进行必要得体的干预,不过前提是公共秩序或公共利益内容必须得到具体明确的限定。并且,再进一步修改宪法第36条,删除“国家保护正常的宗教活动”,设定国家义务:即国家不得制定建立或歧视宗教团体的立法或制度。
 
后记:本文初稿曾在2008年北京“宗教与法治国际学术研讨会”上发表。感谢范亚峰博士对我调研提供了大量帮助,感谢李凡先生和范亚峰博士对本文初稿的批评。李菁、马安娜、张颖、廖慧婷和秦静五位女士,帮助无法进入大学图书馆的我借阅写作所需的书籍资料,我一并表示谢意。本人对文章承担所有责任。
 
载于《宗教与法治》2016年秋季刊,转载请注明来源。

[1] 朱新力:“行政滥用职权的新定义”,载《法学研究》,1994年第3期。
[2] 路风:“中国单位体制的起源和形成”,载《中国社会科学季刊》(香港),1993年11月(总第5期)。
[3] 毛泽东:“中国人民大团结万岁”,1949年9月30日。
[4] 见赤耐主编:《当代中国的宗教工作》(上),同前注,p72-p110。
[5] 见《社会团体登记暂行办法》(1950年9月29日,中央人民政府政务院第52次政务会议通过),尤其是第4条。《社会团体登记暂行办法实行细则》(1951年3月23日,中央人民政府内务部),尤其是第8、10条。载范宝俊主编:《结社立法与社团管理》,光明日报出版社(1989),p119-123;p123-127。
[6] 见赤耐主编:《当代中国的宗教工作》(上),同前注,p84-86。
[7] 见赤耐主编:《当代中国的宗教工作》(上),同前注,p353-354。
[8] 1954年宪法序言中的“人民民主统一战线”,在1982年宪法序言中被表述为“爱国统一战线”,以中国人民政治协商会议为组织形式;第四宪法修正案肯认“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”表明中国人民政治协商会议在我国宪法制度中发挥着政治功能。
[9] 该事实的认定来自以下调研和资料:1、直接证据:(1)中国佛教协会常务理事圆持法师,在2007年重庆“宗教与法治”学术研讨会上指出:中国佛教协会人员名额由政府纳入行政编制,104个编制只有7-8名佛教徒。“中国佛教协会本部和直属的中国佛学院、金陵刻经处,国家给予的正式编制名额分别是45名、49名、10名。在中国佛教协会和中国佛学院在编的干部和工作人员中,非信仰者占95%,虽有少量僧人但都是编外人员,在编人员的工作档案关系直接归属于政府宗教管理部门。”(2)重庆民族宗教事务委员会副主任洪道元先生,在2007年重庆“宗教与法治”学术研讨会上透露:重庆市政府每年给市级宗教团体预算办公经费20万元,给市级宗教团体班子成员每月补助生活津贴400元。2、间接证据(3个文件):(1)《北京市社会团体管理的若干规定》(1986年11月11日中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发)第一条“社会团体的范围”第2项:“本规定所称社会团体,不包括中央确定列入行政、事业编制的工会、共青团、妇联、青联、工商联、台胞联谊会、侨联、科协、社科联、文联和中华全国体育总会北京市分会等人民群众团体,佛教协会、天主教爱国会等宗教团体,机关、部队、企事业单位内部组织的团体。”第五条“原有社会团体的复查”第4项:“中央确定列入行政、事业编制的人民群众团体和宗教团体,由市机构编制委员会办公室负责审核。不是中央确定而列入行政、事业编制并纳入财政预决算的社会团体,其编制和经费由市机构编制委员会和市财政局根据具体情况有区别地逐步解决。”(2)《北京市社会团体登记试行办法》(1986年11月11日中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发)第5条;(3)《深圳市社会团体组织管理暂行办法》(1987年7月20日深圳市人民政府颁布)第4条。
[10] 参杰弗里·萨克斯、胡永泰、杨小凯:“经济改革和宪政转轨”,http://www.gongfa.com/xianzhengzhuanguiyangxk.htm
[11] 参路风:“中国单位体制的起源与形成”,同前注。
[12] 杨晓民、周翼虎著:《中国单位制度》,同前注。
[13] 感谢当时我们团队成员王科力先生对该表制作提供技术支持。
[14] 参许安标:“《立法法》对立法权限的配置”,载《法制日报》(4/6/2000);张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社(2000),P169。
[15] “我国公民有宗教信仰的自由。这是马列主义、毛泽东思想对待宗教信仰问题的一贯方针。草案恢复和发展了1954年宪法的有关规定,写得更加明确具体。”见彭真:“关于中华人民共和国宪法修改草案的说明”,1982年4月22日第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议。
[16] 见国务院宗教事务局网站,www.sara.gov.cn
[17] 见彭真:“关于中华人民共和国宪法修改草案的说明”,1982年4月22日第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议。
[18] 胡耀邦在1983年全国职工思想政治工作会议上的《四化与全面改革》讲话:“一年半以前,中央就指出:我们已经在党的指导思想上完成了拨乱反正的历史任务,这是正确的。但一些同志没有注意,这里指的只是在‘党的指导思想’上完成了拨乱反正,而不是说,在这一切实际工作中都完成了,也不是各行各业的指导思想都已经端正了。中央在《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的文件中,要求各地和各部门的同志,用二、三年的时间,对自己主管的地区和部门的工作进行认真的调查研究,系统地总结正反两个方面的历史经验,形成符合本地区、本部门情况的,理论和实际密切结合的一套观点和办法。” 引自盛平主编:《胡耀邦思想年谱》(1975-1989)(下卷),香港·泰德时代出版有限公司(2007), 830页。
[19] 赵天恩、庄婉芳著:《当代中国基督教发展史(1949—1997)》,同前注,第545页。另见江泽民著:《保持党的宗教政策的稳定性和连续性》(1991—1—30),见国务院宗教事务局网站,www.sara.gov.cn
[20] 正如其前言所述:“实践证明,党和政府的宗教政策是正确的,宗教工作总的形势是好的。但是必须看到,境外敌对势力一直利用宗教不断对我进行渗透和破坏活动。民族分裂主义分子也利用宗教煽动骚乱闹事,攻击党的领导和社会主义制度,破坏祖国统一和民族团结。有的地方少数敌对分子活动猖獗,建立非法组织,同我们争夺寺观教堂领导权;有的非法开办经文学校、修院、神学院,同我们争夺青少年。有的寺庙恢复了被废除的宗教封建特权和压迫剥削,一些基层出现利用宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育的情况。”见《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(1991—2—5),见国务院宗教事务局网站,www.sara.gov.cn
[21]《宗教事务条例》颁布后失效。
[22]《宗教社会团体登记管理实施办法》(6/5/1991)、《宗教活动场所登记办法》(13/4/1994)、《宗教活动场所年度检查办法》(29/7/1996)现已失效。
[23] 《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》(通过日:16/7/1994)《上海市宗教事务条例》(通过日:30/11/1995)《黑龙江宗教事务管理条例》(通过日:12/6/1997)《海南省宗教事务管理条例》(通过日:26/9/1997);《重庆市宗教事务条例》(通过日:17/10/1997);《浙江省宗教事务条例》(通过日:6/12/1997);《吉林省宗教事务条例》(19/12/1997);《辽宁省宗教事务条例》(通过日:2811/1998);《安徽省宗教事务条例》(通过日:15/10/1999)。
[24]《甘肃省宗教事务管理暂行规定》(1991年11月16日发布施行);《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》(1991年12月9日通过,同年12月20日发布施行);《湖北省宗教事务管理暂行规定》(通过日:29/10/1992);《广西壮族自治区宗教事务管理暂行规定》(通过日:2/3/1994);《宁夏回族自治区宗教事务管理暂行规定》(1994年6月7日发布施行);《云南省宗教事务管理规定》(通过日:2/12/1997);《江西省宗教事务管理办法》(通过日:5/1/1998)
[25]《北京市宗教事务条例》于2002年7月18日公布,并于2006年7月28日修正。
[26]《山西省宗教事务条例》于2005年7月29日公布。
[27] 见新华社2001年12月12日电《全国宗教工作会议在京举行》。
[28] 同上注。
[29] 见叶小文为《<宗教事务条例>释义》所写的序言,载帅峰、李建主编:《<宗教事务条例>释义》,同前注。
[30] 同上注。
[31] 参北京市东方公益法律援助律师事务所:“关于请求对《社会团体登记管理条例》第3条第1款、第6条第2款和第9条的规定进行合法性审查的建议书”,载中国公益法网,http://www.dfpilaw.org/show_news.asp?id=1169&classid=5&boardid=23。该建议书明确要求国务院尽快修改社团条例,废除“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意”的相关规定。
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