〔摘 要〕我国８２年宪法就确立了宗教信仰自由政策，但受到儒家思想、近现代自然科学、政治传统，以及在把握马克思主义宗教理论上长期的一些误区，加上来自国家安全、社会稳定方面决策的影响，我国的政教关系呈现出与西方不同的特点，即政教虽然分离，但宗教组织相对于政治权力机构长期偏弱。这样的政教关系导致宗教灰市黑市泛滥、过度管理和教产问题成为宗教管理工作中的难题。解决这些问题需要从完善法律制度、健全法治精神和推进宗教组织自治三方面入手，以宗教管理法治化实现平衡政教关系，从根源上解决宗教问题的目的。
一般而言，政教关系有广、狭义之分：狭义的政教关系，指宗教组织与政治权力机构的关系，一是宗教组织干政，二是政府的宗教管理。广义的政教关系不仅包括宗教对政治权立机构的影响，还包括宗教对政治意识形态的影响，对政治文化产生的影响〔１〕。广义政教关系所包含的文化现象不属于宗教管理的范围，因而本文政教关系采用狭义定义。中国的政教关系虽古已有之，但始终不同于西方。西方经历了罗马帝国和中世纪政教依赖的神学政治，到近现代政教分离的法治政治的发展历史。基督教塑造了欧洲文明，且始终是欧洲政坛的重要影响力量。中国先秦政教一体的神权政治经历秦汉重塑为世俗政权，演变成长达一千八百年的政教主从型政教关系。在近代化过程中宗教受到较大冲击，对政治的影响降到了极低的水平。进入新世纪后，一方面恐怖主义、民族分裂主义与宗教极端主义合流；另一方面现代社会的高度精神压力促使中国的宗教信众数量高速增长，中国的政教关系也在悄然地发生变化。通过分析影响政教关系的诸种要素以定性当代中国政教关系，有利于从深层次把握当前宗教管理中的一些难题，并且通过宗教管理法治化予以解决，以保障正常宗教活动，促进宗教和顺。
一、当代中国政教关系及影响因素
若单从宪法与其他相关法律制度的规范文本上加以考察，我国与欧美诸国一样，是政教分离的现代国家。但中国的政教关系始终受到多种因素的制约，既有历史遗存的老问题，又有现代社会的新问题；既受到外来因素的影响，又与中国宗教的特性相关。总的来说，可以将影响中国当代政教关系的因素概括为以下五个方面：
一是儒家思想始终塑造和影响着中国的政教关系。儒家学派在神灵问题上存在较强的实用主义倾向。孔子在《论语》中拒绝从存在论的角度论证鬼神的有无和人死后的情状，他说：“不知事人，焉知事鬼”“不知生，焉知死”〔２〕，但同时儒家又不断强调天的终极性。正是在这样的思想影响下，先秦的敬天法祖传统在封建时代得以延续并进一步发展，成为中华文化的一种精神特质。庞大的宗族将有限的家庭财产集中起来，形成了一个个社会自治组织，为家庭内部成员提供各种各样的公共服务，削弱了宗教作为公共服务供给成员在社会中扩张的机会。孝既赋予家庭以道德上的追求目标，其政治化又强化了忠的要求，是以国人对追求彼岸，不敬祖宗、不拜皇帝的宗教始终保持着一种排斥的态度。
二是封建王朝的统治者始终对宗教进行严格的控制，并且通过历史惯性遗留到了今天。造成这种控制的原因是多方面的。首先，中国宗教多系外来，统治者面临华夷之辨时更倾向于维护儒学正统。其次，寺庙道观经过数代传承往往聚集大量财富，神职人员脱离生产在王朝衰落时又常具有负面的社会影响，统治者借打击宗教以增加财政收入和劳动力数量。再次，历史上多次发生借助民间宗教的农民起义，使统治者对宗教一直保持警惕性。皇帝对神明加以敕封，表示皇帝的权力不仅对俗人俗事有效，而且对很多神灵也同样适用〔３〕。对王权的合法性来源“上天”，则严格垄断举行祭天仪式和解读天象的权力；宗教场所的修建要经过审批，历朝设专职机构处理宗教事务；任何有悖于儒学正统的宗教都可能被当作异端加以迫害〔３〕１５１。这种对宗教的严格控制在历史往复中不断强化，至今一些执政者仍然对宗教组织抱有怀疑、戒备和严控的基本态度。
三是近代以来自然科学的冲击。近代中国被卷入世界浪潮后，工业革命的成果为刚刚“开眼看世界”的国人留下了很深的影响。从最初引入先进机器，到学习自然科学，再到思想启蒙，国人对自然科学经历了器物———知识———文化的认识深化。于此同时，宗教作为自然科学的对立面受到了极大的冲击。首先，近代科学技术昌明，使人类社会为之一新，以形上思辨为特征的哲学，对宇宙本体的比附推想及其终极关怀或终极追求，也因近代科学技术的成果，在某种程度上变得可视、可触了〔４〕。其次，知识分子将反宗教，特别是反基督教与反殖民结合起来。罗素受中国青年联合会的邀请来华演讲时说“外国人来到中国有三个动机，即打仗、挣钱和使中国人皈依我们的宗教”，鼓励中国人以民族主义和科学作为反对宗教，尤其是反对基督教的动力〔３〕２８４。再次，民间宗教夹杂的迷信活动，在知识分子改造乡村的社会运动中常常成为被攻击的对象。从１９２２年的反宗教运动到２０世纪６０年代的破四旧运动中，都不乏破除宗教迷信、宣传自然科学、征用宗教场所改造为学校的实践。
四是在马克思主义宗教理论的认识上存在误区和教条主义错误。马克思认为，宗教“是一种颠倒的世界意识”〔５〕、“是被压迫生灵的叹息”〔５〕２，是统治阶级用来麻醉人民和人民自我麻醉的一种思想工具。“废除作为人民的虚幻幸福的宗教，就是要求人民的现实幸福。要求抛弃关于人民处境的幻觉，就是要求抛弃那些需要幻觉的处境。因此，对宗教的批判就是对苦难尘世———宗教是它的神圣光环———的批判的胚芽”〔５〕２，“于是，对天国的批判变成对尘世的批判，对宗教的批判变成对法的批判，对神学的批判变成对政治的批判”〔５〕２。中国以鸦片战争失败这一不光彩的事件步入近代，国人对于作为毒品的鸦片深恶痛绝，义和团运动又充分暴露了宗教落后、蒙昧的一面。因而中国共产党理解马克思主义宗教理论时，对宗教这一人民的“鸦片”被统治者利用麻醉人民的一面认识深刻，而对人民自我麻醉的一面认识不足。长期以来，这种全面把握马克思主义的宗教理论时的深层误区和教条主义错误，对国人产生着深远的影响。
五是社会问题与宗教问题交织使宗教管理复杂化。由于上世纪国际政治积攒下的矛盾和国内宗教管理工作的不足，进入２１世纪后宗教问题与其他问题交织，矛盾愈发突出。宗教极端主义和恐怖主义已经输入新疆，与民族分裂势力狼狈为奸，使当地的反恐工作面临着极大的压力。伊斯兰宗教极端主义披着正宗伊斯兰的伪装蔓延到内地穆斯林聚居区，对内地安全也造成了威胁。十四世达赖集团则打着保护藏区群众宗教信仰自由和人权的幌子，在国外进行不实宣传，将农奴制的黑暗社会描述成人间天堂，还利用自己宗教领袖的身份煽动国内喇嘛及信众追随。此外，内地虽然经济发展快速，但由于制度建设和公共福利的不足，进城务工人员、留守老人、妇女和儿童等社会弱势群体缺乏基本的社会权利和精神安慰。这种由社会不公正而导致“断裂社会”现象无疑是各种新兴宗教产生的重要原因〔６〕。新兴宗教为吸收这些弱势群体往往会表现出较强的社会批判性，甚至最后演变成反社会的邪教组织。受制于前述五方面的影响，我国当前呈现出政教虽然分离，但宗教组织相对于政治权力机构呈偏弱的关系。改革开放近４０年来，宗教管理较之前已经大为改善，法制化进程逐步开展：１９８２年宪法在第３６条中明确规定了“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”，１９９４年国务院首次颁布了针对宗教管理工作的专门性法规和部门规章，２００４年通过了《宗教事务条例》。但是总的来说，目前宗教组织相对于政治权力机构处于弱势状态的态势还没有改变，特别是宗教法治仍然有很大的进步空间。自２０世纪八九十年代官方推动的宗教基本法立法失败后，宗教界人士和相关学者几次推动立法都收效甚微，政教关系得不到高位阶法律的平衡。随着《宗教事务条例》即将修改，宗教管理部门还处于权力扩张的态势，加强对宗教管理的法理研究和制度约束更显必要。
二、政强教弱所引发的宗教管理问题
在宗教组织相对政治权力机构处于弱势的状态下，宗教信仰自由政策在宗教管理工作的细节落实中出现了一定程度的偏差。部门利益和政治敏感使得宗教管理工作在一些具体细节上超越了保护公民宗教信仰自由和正常的宗教活动的职责。大体而言政强教弱所带来的宗教管理问题包含以下三个方面。
（一）宗教“灰市”与“黑市”泛滥
根据杨凤岗的三色市场论，加强宗教管制的结果不是宗教信仰和行为的减少，而是宗教市场的复杂化。具体而言有三个命题：只要宗教组织在数量和活动上受到政府限制，黑市（政府禁止或取缔的宗教组织及活动）就必然会出现；只要红市（合法的宗教组织及活动）受到限制和黑市受到镇压，灰市（处于合法与非法模糊边界的宗教组织及活动）就必然会出现；宗教管制越严，宗教灰市越大〔７〕。当下大量宗教灰市和黑市的存在恰恰印证了杨凤岗的命题。地下宗教组织常见于基督教、伊斯兰教和新兴宗教。基督教的地下教会与上世纪受到三自运动密切相关。“三自”即自治、自养、自传，是基督教在殖民地传播时的本土化理论。“三自”原则在１９世纪末２０世纪初传入中国，出现地域性试验，２０世纪中叶在政府的推动下普及全国。一些神职人员对官方主导的三自运动持有一定的怀疑态度，特别是一些天主教徒对中国主教自行祝圣的正当性表示质疑，退出了原先所在的教会自行开展宗教活动。另外，增长缓慢的宗教场所数量与日益增多的信众之间的冲突，使得一些信众自己抱团另寻它所举办宗教活动。再有，我国对各种新兴宗教缺乏进一步区分，这些新兴宗教组织无法取得官方认可，只能处于地下状态。
地下宗教活动的组织者除地下宗教组织外，还包括官方承认的宗教组织。如作者在海南三亚市和青海海北州调研时发现，虽然两地都对少年讲经班有着严格的规定，但是当地却出现了少年讲经班大规模举办的情况。另外，尽管青海明确规定了原则上宗教组织不得接受未成年教职人员，特殊情况应当经县级以上人民政府宗教事务部门批准，但这一规定实际上也没有落到实处。当地的藏传佛教寺院和清真寺中都存在相当数量的未成年神职人员，一所清真寺中还存在着成规模的以成为阿訇为目标的“曼拉”（少年学经团）。
（二）宗教管理部门对宗教组织过度管理
出于公民宗教信仰自由，促进宗教和顺，防止三股势力制造恐怖袭击、非法政治活动冲击社会秩序的目的，对宗教组织依法进行管理确属必要。但是地方宗教管理部门在具体行动过程中，往往将简单问题复杂化、普通问题敏感化、宗教问题政治化，不仅对宗教组织组织的宗教活动进行管理，还将管理触手深入到宗教组织自治工作中。
如青海海北州统战部门专门设立了寺院管理办公室（以下简称“寺管办”），多数工作人员都长期驻扎在藏传佛教寺院中。海北州所有藏传佛教寺院都根据规模不同配置有一到两名“指导员”（驻寺工作人员），这些指导员作为民管会成员参与寺院的管理，落实各党政部门安排给寺院的工作，并将寺院的一些问题反映到统战部门。同时，当地民宗统战部门还组织僧侣成立了袈裟宣讲团，对其他僧侣及信众宣传党政法规。当地还建立了培训中心，定期对各宗教神职人员培训党政法规和地方政策，并且设置了严格的考核。宗教管理部门为神职人员安排过多的任务，影响到了宗教组织正常运行和神职人员修行，不利于宗教组织充分发展，还会引起教职人员的对立情绪。如海北某寺喇嘛就向作者抱怨到感觉政府不信任僧侣，僧侣们成为“舞者”（主要精力花在党政部门安排下来的任务，每天忙的就像跳舞一样，忽视了自身的修行）。另外西安某家庭教会成员在与作者交谈时将官方认可的天主教会称为“政府教”，表示其受到宗教管理部门的干预过多。可见宗教管理部门对宗教组织的过度管理并不是个例，而是广泛存在的现象。
（三）教产问题
教产，即宗教财产，是指由宗教团体或者宗教活动场所依法使用的土地，所有或管理、使用的房屋、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠以及从事经营服务活动的合法收益和其他合法拥有的财产〔８〕。由于教产物权与社会主义所有制的冲突，大量教产一度收归公有，教产问题成为影响宗教和谐关系的突出问题。近年来随着公有教产归还宗教组织，各地陆续出台了一些教产管理办法，教产问题的突出性有所缓和。但是通过调研走访各宗教组织在教产上仍然存在一些问题。
在实务方面，教产问题主要有三点。一是一些宗教活动场所及法物具有较高的文物保护价值和史料价值，或被收归博物馆、科研机构所有，或虽自己有权使用但产权被变更为公有，影响了宗教组织日常使用。二是地方政府与企业利用宗教活动场所名气进行商业开发，如将陕西法门寺、河南少林寺、海南南山寺等寺院开发成商业旅游景区，既影响到了宗教组织正常活动和神职人员修行，也使一些信教群众对宗教组织产生负面看法。三是各地普遍存在着政府对宗教活动场所投资的问题，如海北州每年为当地藏传佛教寺院的新建和翻修提供百万以上的财政支持，三亚政府部门则与寺院和景区企业联合修建了巨大的佛像。与之对比的情况是，两地政府对当地的伊斯兰教宗教活动场所都缺乏投入，清真寺的修建基本上依靠信众和临近清真寺的捐献。这种有指向性、超过宗教组织日常活动需要的政府资金支持在理论上存在以政兴教的嫌疑。
在法律法规方面，由于现行法规将宗教团体的民事地位作为社团法人处理，使得宗教团体的特殊性难以通过社团法人体现出来，在实践中尚存在一些按照社团法人难以解决的民法问题，如主体模糊、物权变动模糊等，只能依靠低阶的规章、政策来解决。
三、宗教管理进路———宗教法治
马克思在《资本论》中这样写道：“只有当实际生产的关系，在人们面前表现为人与人之间和人与自然之间极明白而合理的关系的时候，现实世界的宗教反映才会消失，只有当社会生活过程即物质生活过程的形态，作为自由结合的人的产物，处于人的有意识有计划的控制之下的时候，它才会把自己神秘的纱幕揭掉。但是，这需要有一定的社会物质基础或一系列物质生存条件，而这些条件本身又是长期的、痛苦的历史发展的自然产物”〔９〕。宗教的未来，在理论上绝不是永恒的；但在实际生活中，却将是长期的，这是马克思主义唯物史观关于宗教的结论。基于这样的认识，我们人类在宗教领域的努力方向，与其致力于宗教的消亡，毋宁致力于一个完美的理想社会的建设。社会应以更大的努力，发挥传统宗教所含的那些正面有益的文化因素，使之有助于社会的建设〔１０〕。按照美国宗教社会学家Ｔ·Ｆ·奥戴的划分，宗教具有六种积极的功能：个人情感慰藉，密切社会关系，为社会秩序提供正当性依据，社会批判标准和道德教化功能。总体上看，这些积极的宗教功能在中国得到发挥的空间远远不足，宗教的发展和管理还出现了诸多问题，其根源就在于宗教组织相对于政治权力机构较弱的政教关系。而在多种因素的影响下宗教管理部门非但没有尝试平衡政教关系的努力，从《宗教事务条例》的修订草案来看宗教管理部门还将进一步扩权，加剧政强教弱的情况。因此，若要解决当前宗教管理所面临的种种问题，其根源在于平衡政教关系，其进路在于推进宗教管理的法治化建设，视宗教管理问题从以政治考量进行管理转变为以法治教，依法行政。而宗教法治又可以分为以下三个方面。
（一）深入完善法治建设
宗教法治包含多种面向，首要方面是要做到有法可依，立法良善。我国的宗教管理法律制度虽然近些年已经取得了相当大的成就，但同其他欧美国家相比还存在一定差距。
首先是要推进宗教基本法的立法工作。２０世纪八九十年代官方推进的宗教基本法立法工作由于种种原因受挫后，采取了一条迂回路径，即先颁布位阶较低的《宗教事务条例》，等待时机成熟后在推动宗教基本法的立法工作。然而，目前《宗教事务条例》已经出台１３年，并且即将迎来修订，宗教基本法的立法工作仍然渺无踪迹。这期间虽然不乏学者和宗教人士在民间呼吁，甚至推出了宗教基本法的公民建议稿，但其努力目前来看还是石沉大海。从立法的必要性来看，我国宪法所规定的“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”缺乏具体细则，《宗教事务条例》又以宗教管理部门的管理权力为主要内容，需要通过制定一部宗教基本法这样的法律落实宪法赋予宗教组织和宗教信众在宗教信仰自由方面的具体权利，解决一些目前立法疏漏造成的法律漏洞，如宗教法人制度移植问题和教产问题。从立法的急迫性来看，随着宗教组织和宗教信众数量的不断增加，原有的宗教管理模式已经暴露出越来越多的问题。藏传佛教、伊斯兰教和基督教的管理牵涉过多的政治因素，为宗教组织的自身发展和社会功能提供设置了不必要的障碍。特别是三股势力的蔓延使得如何管理伊斯兰教成为值得深入思考的问题。综上而论，宗教基本法的制定时机已经到来。
其次，还要做好地方性法规规章的的修订工作。我国各省、自治区、直辖市的宗教事务条例大多是对《宗教事务条例》的照搬，再结合一些本地区的特点出于便利管理的目的所进行的改造。这样的地方性法规造成两方面的问题：一是地方制定宗教事务条例时对本地特殊情况考虑不足，地方宗教事务条例在实践缺乏操作性，实际工作只能依靠部门政策开展；另一方面则是创造性变通的学术严谨性不足，各地规定相互冲突，不利于跨省宗教活动的管理。地方性宗教事务条例的修改要进一步加强立法技术，兼顾地方宗教管理问题的特点和全国各省法规的协调统一。
（二）健全法治精神
法治的内容不仅仅是形式法治，更重要的是贯穿在法律运行中的法律思维，即法治精神。这种法治精神不是强行为法律制度增添文化底蕴的尝试，而是赋予法律制度特有气质的精神内核。早在古希腊时期，亚里士多德就认识到了法治精神的重要性：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”〔１１〕，亚里士多德所强调的良法善治正是法治所蕴含的法治精神的集中体现。亚里士多德的法治观念，经过斯多葛学派、教父哲学和古典自然法学派传承，在现代转化成为形式法治之上的法治精神。
法治精神为在宗教法治当中体现为宗教组织、信徒和宗教管理部门依法行使自己的权利（权力），承担法律法规赋予自己的义务，特别在宗教管理部门的管理方法上能够得到集中的体现。对宗教组织的管理，不能只是依据冷冰冰的法律条文，更要体会到条文当中所蕴含的保护宗教信仰自由，为广大信众提供政府公共服务的精神。在新疆和藏区民族分裂分子和恐怖主义分子往往借助于宗教外衣掩盖其犯罪行动，在少数民族群众间散布极端思想，神职人员和党政部门一同处在与三股势力进行思想斗争的第一线上。保护正常宗教活动的开展，既是满足信众宗教需求的体现，又有利于在广大信众中间转播正信，抵制宗教极端主义的扩散。然而，盲目扩大对立面，甚至将神职人员都当做潜在的三股势力分子，在宗教管理实践中仍然普遍存在着。健全法治精神要求宗教管理部门清醒地认识到自身不仅是依法管理宗教组织的部门，更是向宗教组织和广大信众提供公共服务的部门，作为窗口单位一定要注重工作态度和工作方法，不能为求速效而简单粗暴地开展工作。在对待宗教组织和宗教活动上尤其不能一刀切，要有意识地对宗教灰市和宗教黑市加以鉴别，使一部分宗教灰市和宗教黑市有条件转变为宗教红市，合法地为信众提供宗教服务。
（三）推进宗教组织自治
法治在强调法律至上的同时，作为全体社会公众共同参与的一项正义事业，反映的是社会公众的独立意识与自觉意识，表达的是社会公众的积极性与主动性。正是在这种氛围之中，人的主体性得到了最大限度的实现〔１２〕。可以说，近代资本主义改革及革命和封建国家难以满足人民觉醒的政治诉求密切相关。在近代欧美资本主义国家建立后，政治自由、宗教自由、生命安全和财产安全作为第一代人权得到的法律的确认和保护。这些权利在欧美初步实现后，其概念得到了进一步扩充，经济、社会和文化权利成为人权的重要组成部分，被称为第二代人权。根据通说两代人权的区别在于二代人权更加强调权利实现的社会条件，而且这些权利在样态上表现为集体权。但是这样的一种划分是出于便于理解的目的区分出的相对特征，既不表示二代人权中完全不包含个体权利，也不表示第一代人权并不强调权利实现的社会条件。实际上，在进入现代社会之后，生产力发展所带来的人口膨胀与信息网络增长，使得个人的权利诉求表达很容易被淹没在信息之海当中，不论是何种权利诉求都需要聚集一定数量的同诉求者形成利益集团，通过利益集团将个人的诉求扩大化，以实现集体诉求的方式实现个人权利。
宗教信仰自由虽然是一种个人自由，但是却要通过集体性的宗教活动表达出来。如果只允许宗教需求通过个人行为表现，而对集体宗教活动进行严格的控制，那么个人的宗教信仰自由一定是不完整的。要保证集体宗教活动不受到克减，就要保证宗教组织自治不受到过度干预。神职人员作为集体宗教活动的核心，不仅有传递宗教思想的作用，还有主持宗教科仪的功能。若宗教管理部门将管理权深入到宗教组织内部，就会破坏宗教组织的自治权，影响神职人员在集体宗教活动中作用的发挥。而单靠普通的宗教信徒，是无法替代神职人员在集体宗教活动中发挥的作用的。保障宗教组织自治还具有其他方面的功能，首先是有利于宗教组织自我发展，发挥其密切社会关系、安定社会秩序、促进道德教化等社会功能；其次是通过宗教组织自治标定宗教组织的各项具体权利，反向明确宗教管理部门的权力范围，改变目前缺乏宗教基本法致使宗教管理部门日益扩权的现状。
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