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从君主到总统——美国立宪中的总统制
发布时间: 2018/10/19日    【字体:
作者:毕竞悦
关键词:  总统制 君主制 行政权 美国宪法  
 
 
内容摘要:
 
美国是世界上最早建立比较成熟的总统制的国家。总统作为国家元首和最高行政长官,具有君主的某些特征。这些共同之处也揭示了行政(执行)权的本质。然而现代的总统却在君主的行政特性之中添加了民主的基础和分权成分,从而有别于专制制度之下的君主。
 
在人类历史的相当长时间里,君主是一个国家或社会的最高统治者。君主统治的合法性往往是采取一种神授论的说法,宣扬“君权神授”的观念。当历史进入现代,这种观念受到了挑战,人们开始寻找新的合法性基础。“主权在民”观念应运而生。在现代国家中,无论是否采取一种真正的民主选举方式决定国家的政治事务,都一概强调其“民意”基础。在诉诸合法性之外,人们也在探索各种国家的治理方式,即国家权力的执行该交由什么样的人和执行机关。总统制便是这种探索中的成果之一。美国是世界上最早建立比较成熟的总统制的国家。总统作为国家元首和最高行政长官,具有君主的某些特征,这些共同之处也揭示了行政(执行)权的本质。然而现代的总统却在君主的行政特性之中添加了民主的基础和分权成分,从而有别于专制制度之下的君主。本文集中探讨美国立宪中确立总统制的原初意涵,并藉此尝试探讨总统制与现代行政权的一般问题。
 
一、美国总统制的确立
 
在1787年美国费城制宪会议之时,建立什么样的最高行政权是讨论的焦点之一。由于行政权在国家生活中的重要作用,这将关系到政府的性质。
 
起初,有人提出设立三个并列的行政长官,就是相当于三个权力相等的总统,组成一个执政小组。这个想法来源于古罗马的“共同执政”的经验,类似于一种委员会制。而宾夕法尼亚州的代表詹姆斯·威尔逊主张单一元首制。他的理由是,行政长官办事必须迅速、决断,这只有单一元首制能做到。德高望重的富兰克林则反对单一元首制,因为这常让人联想到君主,单一元首制对于民主和自由的威胁太大。直至最后才确立“联邦的行政权授予一名总统”。
 
单就总统必须“本土出生”一条的微妙之处便可反映美国从君主制走向总统制的决心。1701年通过的英格兰王位继承法(English Act of Settlement)规定,在英格兰的归化臣民永远不得成为下议院、上议院、枢密院的成员,或担任范围广泛的其他官职。而《美利坚合众国宪法》全面拒绝了这一传统,将众议院、参议院、内阁和联邦司法部门同样向归化公民和本国出生的公民开放,但是总统和副总统的职位却只留给了本国出生的公民。相比欧洲大陆,却允许从外边请来的人担任国王。美国《宪法》制定者拒绝外国出生的国家领导人,意在拒绝所有的君主制残余。他们总的目的是创建一个平等的共和国。在1787年,更为可能发生的情况是,一位拥有无限财富和大批随从的外国伯爵或公爵越过大西洋,并用他欧洲的财富以几乎没有任何美国人可匹敌的规模收买权力。虽然还没有这样的大人物来到美国,但是防止欧洲贵族可能有一天以种种方式腐蚀美国民主的措施却是明智的。
 
美国《宪法》起草前几个月,一位杰出的美国政治家,邦联会议(Confederation Congress) 主席纳撒尼尔·戈勒姆(Nathaniel Gorham)就曾给腓特烈大帝(Frederick the Great)的一个兄弟、普鲁士亨利王子(Prince Henry of Prussia)写过信,询问他是否愿意考虑来新世界担任“立宪君主”。虽然1787年几乎没有人知道这次试探,但整个夏天在费城进行的秘密起草宪法的工作确实给广为传播的猜测——代表们在商讨将君主制强加于美国——火上加油。最为流传的谣言是奥斯纳博格(Osnaburgh)的主教,即乔治三世(George III)的二儿子,将被请来出任美国的“国王”。“本土出生”的规定杜绝了这些猜测,坚定地确立了总统制,而不是带有君主残余的总统制。
 
总统在英文中为“president”,这个单词第一次使用是在1375年,意指一个省所任命的管理者、一个组织所选出的领导者。它来源于拉丁文“præsidentum”,即“管理者、统治者”的意思,具有“首领”的含义,首先用于指一个共和国的首席行政官则是在1787年的美国宪法中。实际上,“总统制”(presidency)这个词本身并未出现在宪法之中。在制宪会议的讨论中,开始对于未来的国家元首的称谓是“master”,后来改为“president”。那时,行政主管被称为“主席”(president)。新罕布什尔州、宾夕法尼亚州和南卡罗来纳州当时都有这种职位。主持大陆会议和制宪会议的人也叫“主席”,根据《邦联条例》选出来主持诸邦委员会的代表亦然。
 
为什么选择“总统”这个头衔,而非各州更为普遍的“总督”(governor)头衔?这一问题显示了美国“国父”们面临的根本困境。美国民众唯恐出现某个人像以前的英国国王那样行使行政权力的局面,因而《邦联条例》下的第一届政府并没有这样的行政机构。然而,在费城,“国父”们达成共识:要想使治理更加有效,美国就需要一个行政机构。但是“总督”这个头衔令人回忆起殖民时期那些令人憎恨的皇家总督和特许领主。而“总统”这个头衔更加中性,它源于拉丁语“主持”(praesidere)。“总统”头衔满足了对一个既不具有威胁性又振奋人心的行政头衔的需求。
 
二、总统的君主特征与美国的共和政制
 
虽然美国由君主制走向了总统制,但总统身上仍然保留了君主的某些特征,这是由于君主与总统都是国家的最高元首、最高行政官。然而美国总统的君主特征却很好地与共和政体结合到了一起。
 
()君主具有哪些一般特征
 
从行使其治理职能的角度看,君主具有一些一般特征:
 
1.集权
 
提到君主,首先的印象是集权力于一身。在中世纪的欧洲,君主具有着反封建(地方割据)的意义,象征着中央集权,君临一切封建领主之上。当时的君主自然也包含着独裁的要素。中国的君主则是“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,拥有着生杀予夺的一切权力。
 
2.全能的君主
 
从理想或者应然的角度讲,由于君主集权力于一身,担天下大任,所以必须要有非常之处。因而君主也常被视为非常之人,德才兼备。在古今中外的著述中,不乏对于全能君主或者全能的最高统治者的向往。
 
十四、十五世纪,欧洲出现了许多献给君主的书,目的在于箴规君主的行为。在这类书里,也出现了许多对于君主的论述,强调君主的美德是其中的一个重要方面。著名的马基雅维里在他的《君主论》一书中就有对此的论述:“君主必须考虑怎样避免那些可能使自己受到憎恨或者轻视的事情;他应该努力在行动中表现伟大、英勇、严肃庄重、坚忍不拔。”但是与亚里士多德不同,马基雅维里的目的不是伦理的,而是政治的。美德和智慧服务于政治,因而君主的残酷亦是必要的。
 
在中国的传统著述中也有对全能的君主的向往,所谓“修身齐家治国平天下”就是君主的最高境界。
 
3.荣誉
 
君主的至高无上本身便包含着荣誉,臣民们也把君主的嘉赏视为至高无上的荣誉。这种荣誉感也是君主制社会中的一种重要治理机制和激励机制。孟德斯鸠干脆认为,君主政制里唯一的动力就是“荣誉”。
总之,理想中的君主是权力与智慧的结合,但他也是专制的象征。
 
()美国总统的君主特征与共和政制
 
君主与总统都是国家的最高元首、是国家的最高行政官,君主的特征在美国设计总统制之时多有体现。美国宪法规定,“行政权属于美利坚合众国总统”,总统是三军总司令,有权发布缓刑令和赦免令,有权缔结条约,可提名大使和最高法院法官,还有委任官员的权力,等等。美国总统的权力在宪法制定完成时比大多数代表们所预期的有所扩大。这样的安排受到了当时可能成为总统的人的高贵品质的极大影响。这里指的当然是华盛顿,华盛顿所拥有的个人魅力甚至使他有“黄袍加身”的可能性。
 
然而,抛开个人因素,美国宪法中对总统权力的宽泛规定不得不归因于君主制所具有的某些优点,而不能把君主制一概等同于黑暗、腐朽的专制。在所有的政府形式中,君主制拥有一个统治者,有权施与怜悯,主持法庭,从而避免了法律的僵硬。由于权力集中,他可以充分体现最高首脑的执行力,使国家行动具有效率。实际上,在很长时间里,政治学家们都把君主制视为唯一有效的制度。研究行政权的早期学者就是想把专制政体的某些权力和技艺赋予自由政府,因而君主的权力集中与自由政府并非截然对立的。然而,另一方面,制宪会议的代表们所面临的问题是,避免使总统成为专制的君主。共和政制的设计很好地照顾到了这两方面。
 
马基雅维里认为,一切国家不是君主国,就是共和国。这是就国体而言,看一个国家是否有君主存在。而孟德斯鸠则从政权的组织形态出发,把政制分为三种:共和政制、君主政制、专制政制。共和政制是全体人民或仅仅一部分人民握有最高权力的政制。共和国的全体人民握有最高权力时,就是民主政治。共和国的一部分人民握有最高权力时,就是贵族政治。而在君主政制里,君主就是一切政治的与民事的权力的泉源。古典的共和政制则等同于混合均衡宪制,主要是讲国家层面上的权力制衡。亚里士多德在认识到寡头制和平民制的弊端的基础上,最早提出了混和宪制的看法。他认为,比较好的政治,应该把寡头制(代表财富)、平民制(代表自由)和贵族的美德混合在一起。这样的话,既能保证政治的稳定,又能保证政治的质量。由此可以看出,在共和国中也可以有君主或者类似于君主的集权者,只是君主可能是个象征,并不像在君主政制中一样拥有一切权力,这就解决了“君主”与“立宪”是否可以共存的问题。
 
《联邦党人文集》的第十篇表达了联邦党人的核心主张:共和政制能够医治共和国最易发生的弊病。这也成为了美国的立国基础,美国就是要建设一个共和政府。它主要是指一种代议制政府,它的权力是属于全体人民的,但却由代议制的方式组织政府。它与纯粹的民主政制的区别是,政府委托给由公民选举出来的少数公民,这也使得美国的制度具有了某种“贵族政治”的特征。
 
美国总统的君主特征也是与其共和政制相适应的。纯粹的民主制往往会伴之以软弱的行政权,而美国的共和政制巧妙地避免了这一点。美国的总统制是共和政制下的总统制,它强调一定程度的集中,它通过总统制增强了行政权的分量,从而维持了三权的平衡。总统既依靠多数,又有足够的力量在自己的职权范围内自由行使行政权。
 
由此可以看出,美国的制度更像一种混合的共和政制,总统代表了行政集权和效率,是现代的“君王”,代议制代表了贵族或精英,而这二者都产生于民主的土壤之中。
 
因而,曼斯菲尔德说:“一种新的共和政制,一种把共和国的自由和君主制的力量融为一体的共和国,从美国宪法中诞生了。”总统之所以是民主的,因为他的权力来自于选举,其职务是暂时的,并且受议会监督和制约,议会本身就是人民主权的一种体现;总统之所以带有君主的特征,是因为政府的权力主要属于一个国家元首。事实证明这是一个伟大的成果。
 
三、美国总统制的现代政治特征
 
作为现代国家的元首和最高行政长官,美国总统也有着不同于传统君主的特征,其突出体现在总统的民主基础和美国政制的分权制衡框架上。
 
()总统的民主基础
 
总统虽然具有君主的某些特征,但他已经是现代民主政治下的总统,民主是总统制的基础,也正是民主基础使现代总统区别于古代君主。如果缺乏民主基础,虽然也是以总统或者其他名称为国家元首,但依然无异于君主专制政体。所以民主因素是现代总统制的关键。
 
总统制与君主制的区别主要体现在四个方面:(1)君主是世袭的,而总统是选举的;(2)君主是终身的,而总统有任期;(3)君主无责任、权力是无限的,而总统有责任、权力是有限的;(4)君主有制定和改变法律的权力,而总统不能为自己立法、改变法律要经过议会的程序。这实际上也是古代执行官与现代执行官的区别。
 
美国的立国者们拥有的是一个“民主的共和国”,美国宪法第一句便声称了“我们人民”的立场。同样是在《联邦党人文集》的第十篇,普布利乌斯在一些关键的段落给共和国加入了民主的要素:多数必须来自“社会的巨大主体,而不是来自无足轻重的一部分或一个特权阶层”。正是这一点,使美国有别于纯粹的贵族制和君主制,而是民主的国家。美国的共和政制只是不同于纯粹的民主政制,但并不与民主矛盾,而是“不纯”的民主制。它的主权在“任何公民都有权投票的会议手中”。
 
美国总统制的民主基础充分体现在了宪法对于总统选举的规定中。美国宪法第2条第1项规定:“各州应依照各该州州议会规定选派选举人若干人,……但参议员或众议员,或在合众国政府中任职或领薪之人不得任命为选举人。”这是关于“选举人团”(Electoral College)的规定。选举人团的成员即总统选举人(Electors),由各州选民直接选出。之所以不实行直接选举,一是考虑到直接选举的困难,二是为了保障小州的利益。而不把这项直接选举总统的权利交给某一现成机构,则是希望人民的意志能够起到作用,避免形成现成机构的既得利益,因而交付给为此特殊目的的由人民在特定时刻选出的人。这种选举人团的制度也是与美国立国的共和精神相符的,强调“代议”的制度设计,而非直接民主。
 
总统是经选举产生的最高行政官。“他的荣誉,他的财产,他的自由,他的生命,不断地要求他以正确行使自己的权力报答人民。”总统连选可以连任,这使得总统为了连任而不断地迎合民意。
 
随着时代的发展,美国后来实行了政党竞选制,就是由政党推举总统候选人而展开竞选,但仍然没有撼动这个民主基础。
 
()分权制衡中的总统
 
如果说民主是美国政制的基石,那么分权制衡理论则是美国政制的架构,美国的国家机构、具体制度填充其中。作为行政权的象征的总统是三权分立中的一个重要分支。总统的权力虽然具有集中性和决断性,但是仍然有别于君主的集权,因为总统不具有独立的立法权和司法权,同时总统又是制约立法和司法分支的力量。
 
早在1776年的《弗吉尼亚权利宣言》中,就阐述了分权制衡的原则:“政府的立法权和行政权应该分立,并且区别于司法权。”这也是世界上第一次在正式的法律文件中确立了分权原则。由此可见美国根深蒂固的分权传统。“在革命时期的美国,权力分立已基本建立,并已为人们很好理解,……在1787年的美国,制衡理论修正、控制、甚至支持了权力分立学说,但在人们思想的中心,分权学说本身仍然作为一个自由政府制度的关键基础而坚实地保留下来。”
 
为什么主权在民的国家还需要区分出单独的行政权呢?杰斐逊认为,把立法、行政和司法“这些权力都集中到同一个机构,恰恰是暴君政府的定义。这些权力之由多数人行使,而不是由一个人行使,并不能减轻暴政的程度”。政府不仅应建立在民主的基础上,还应该权力分立,使三种权力之间平衡,相互有效地抑制和制约。洛克还从现实运作的层面论述了行政权的必要:“由于那些一时和在短期内制定的法律,具有经常持续的效力,并且需要经常加以执行和注意,因此就需要有一个经常存在的权力,负责执行被制定和继续有效的法律;所以立法权和执行权(行政权)往往是分离的。”对于迅速、即时行动以及保密来说,无疑议会的每一院人数都太多了,因而必须设立行政权。“创造并强化总统制确保了分权体系的出现。”
 
但是,美国总统是分权制衡中的总统,他必须受到分权的基本原则——制衡原则——的约束。美国宪法中所规定的三权分立,并非三种权力的截然分离,而是你中有我、我中有你的制衡机制。作为立法部门一个分支的参议院,也是审判弹劾总统案件的一个法庭;总统是行政部门的首脑,而副总统是参议院的议长;总统对立法部门有搁置否决权。这些制度设计可以避免总统大权独揽、滥用权力,同时也使得总统可以制衡其他部分的权力。
 
四、总统制与行政权的特性
 
毋庸置疑,早期对总统的制度设计,某种程度上考虑到了华盛顿的个人因素。然而这项制度得以保存和发展则是脱离了个人因素,而暗合了现代行政权的特性。斯托里在《美国宪法评注》中概括了构成行政部门效能的要素:统一性、持久、充分的法律支持和适当的权力。此外,行政权的特性还应当包括迅速决断和独断性。行政权的这些特性体现在了美国宪法对总统的规定中,美国宪法也为总统的权力提供了充分的法律支持,并规定了总统的适当的权力。
 
()统一性
 
行政权的首要问题是,如何让人民事实上服从你。在现代国家,行政权的民主基础很重要。然而统一而有效的行政也是在“事实”上获得服从的先决条件,这一点在《联邦党人文集》中阐述的很清楚:两个或为数更多的人从事任何共同事业或工作,总有发生不同意见的危险。一旦发生分歧,必然有损声望、削弱其权威、破坏共同执行的计划和工作。尤有甚者,此种分歧还可能使社会分裂成各走极端、不可调和的派系;立法机关的分歧可以通过协议妥协解决,而行政部门中,不存在任何有利条件足以减缓分歧意见之不利;在行政部门中,一职多人容易掩盖错误和规避责任;这样一来,舆论的约束力也将失去实效。因而行政权必须集中于一人之手,这也是行政权与司法权的中立性、立法权的众议性区别之所在。
 
由总统组阁、任命职能部门首长也主要是出于行政统一性和效率的考虑。一个新由民主产生的行政首长,并非由基层一步一步爬上去,他很可能连原有的行政官员都不大认识,如果没有组阁的权力,便很难开展工作。抽象的民意并不能保证总统顺利地执政,总统必须依赖于各部门长官的扶助。但是除了部门长官之外,其他公务员基本是稳定的,这保证了行政机构的事务性工作的正常运作。同时由于总统是由选举产生的,民主可以起到监督作用,总统虽然权力很大,却也不能为所欲为。
 
()持久性和稳定性
 
行政方面更大的稳定性与人民得到更大的安全保证相关联。实际上这一点与一人负责的制度设计不可分,一人单独负责自然会产生更切实的责任感,和对自己声誉的关切。一人较之具有平等发言权而又各自作私人考虑的机构,其徇私机会要少得多。个人可以专心致志,不似一个团体在其决议时易为不同观点、感情与派别所左右。这些要素保证了行政权的持久性和稳定性。
 
美国宪法中的多处制度设计都是对总统持久性和稳定性的重要保障。美国宪法第2条第1项便规定:“总统任期为四年。”这一规定既避免了总统可能成为“终身制”的危险,也保证了总统有充分的时间可以开展自己的执政纲领。
 
在任职资格上,美国宪法第2条第1项规定:“除生为合众国公民或在通过本宪法时为合众国公民者外不得当选为总统。年龄未满三十五岁及居住于合众国境内未满十四年者亦不得当选为总统。”对总统年龄的规定充分考虑到了总统的职责重大,必须选举成熟、可靠之人。
此外美国宪法还规定了总统的就职誓言:“我谨庄严宣誓(或宣告)我将忠诚执行合众国总统职务,并将竭尽所能坚守、维护并保卫合众国之宪法。”并不冗长的美国宪法把总统就职宣誓的全文列入其中,表明了总统的责任重大,而这个重要的职务必须得到某种超验的保证。
 
()独断性
 
独断性,或者说决断性,为行政权所必须。当行政权可以无障碍地迅速决断时,实际上行政权的危害是最小的。因为独断使得行政首脑独自承担责任,而无法推诿,他必须精明、谨慎。当然这也是有前提的,就是前文讲到的民主基础和分权制衡框架。
 
总统的报酬是保障独断性的一个必要条件。薪给为行政与立法分权所必需。立法部门如对国家主要行政官员的薪给有任意处置之权,即可任意使之屈从其意志。因而美国宪法第2条第1项规定:“美国总统于任期内应领受劳务酬金,该项酬金于任期内不得增加或减少。总统于任期内并不得收受合众国或无论何州府与之其他薪给。”这里把总统作为常人,而不是不受威胁利诱的拥有坚毅美德之士。“任期内不得增加或减少”的规定体现了制宪者的缜密,如果总统的报酬可以随意变动,那么总统就必然会因决定报酬者的意图而摇摆,从而破坏了总统的独断性。
 
总统的独断性还体现在,把军权交到总统手中。这是因为,军权与行政权的特性有相通之处。在政府职责中,指挥作战最需要具有一人集权的素质。
 
五、结语
 
制宪会议规定的选举总统的办法,其背后的逻辑是“选好人”,是设想每个投票人都会挑选自己心目中最符合总统标准的人,这个职务十之八九会由德才都很杰出的人担当。这个德才兼备的标准,符合古典政治中的德性,而不考虑总统的政治路线、对政策的看法等,因为当时的政党政治还未形成。然而在制宪会议上,富兰克林也发出了对政府的忧虑:“我们知道第一个总统会是个好人,可是,谁知道后面会选出什么家伙来呢。” 在监督机制不健全之时,华盛顿的“好”发挥了作用。但是如果仅以华盛顿为标准来设计“总统制”,那就不能形成一种持久的制度,而是一种“人治”。不够好的人需要用制度来制约他,美国的总统制从这个方面看是很成功的,民选制度和分权制衡制度都是对总统权力的有效制约。
 
然而,随着美国成为世界上的第一强国,美国总统也常被称为世界上最有权力的人。总统也会被称为“民选君主”。这些无疑也引起了人们的担忧。
 
美国的总统制经历了历史的考验,但也暴露了不足。随着社会的发展,一些当初始料不及的缺陷凸现出来。这表现在,政党政治的发展使得总统日益成为利益集团的代言人,而不是人民的代言人。在今天,由于传媒的发展、民粹主义流行,越来越多的候选人加入到竞选的行列之中,这样使得竞选本身成为一种供媒体炒作的佐料。在媒体的推波助澜下,总统竞选的预热也越来越早。在以前,一届总统当选后便可以乾纲独断地施展自己的政治抱负,而如今总统不得不应付信息爆炸以及过早展开的总统角逐,人民也被卷入到各种政治“八卦”之中。
 
然而,美国总统制的优点却是不可忽视的。美国总统制的经验告诉我们,自由不一定与软弱的政府相联系,一位体现人民的直接最高权的国家元首更能够突出考虑整体的及普遍性的利益。仍然不可忽视的是,这位称作“总统”或其他的国家元首,应该是人民选举的。
 
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