冯玉军

 

    一、概述

    我国依法管理宗教事务肇端于改革开放之初。1982年，被称为“中央19号文件”的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》发布，阐明了对待宗教问题的基本观点，重新确立了宗教信仰自由政策，并首次提出要制定宗教法规的工作思路。经过近十年的探索和研究，1991年，中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（即“中央6号文件”），明确要求“依法对宗教事务进行管理”，全国范围内的宗教立法工作迅速开展起来。1994年，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》（现已废止）颁布，2004年，第一部综合性行政法规《宗教事务条例》由国务院颁布，以行政法规的形式为依法管理宗教事务提供了依据，同时也体现了我国管理宗教事务从政策主导向依法管理的转变。与此同时，各省、自治区、直辖市关于宗教事务管理方面的地方性法规、政府规章也陆续出台，我国宗教立法初具规模。【1】其中近三年制定的较重要的宗教立法有：《藏传佛教活佛转世管理办法》（国宗发[2007]5号）；《国家宗教事务局主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发[2008]96号）；《关于加强宗教活动场所建设工程安全监管工作的通知》（国宗发[2008]52号）；《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》（国宗发[2010]7号）；等等。

    综合地看，尽管我国宗教立法大多属于行政法规、地方性法规和行政规章，没有宗教基本法律，各地宗教立法进度和立法数量上也存在较大差距，有关法律用语上多有不一致的情况，但是有关宗教事务管理的立法体系毕竟构建起来了，其涉及领域不可谓不多、相关法律规定不可谓不细。与此同时出现的问题在于：法作为一种行为规范，在被制定出来后，付诸实施之前，还只是一种书本上的法律，处在应然状态；只有使它从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态进到实然状态，也就是从书本上的法律变成行动中的法律，才能达到法的作用与目的，最终实现立法者的价值追求（即“法律的生命在于它的实行”）。基于此，本文作者试图通过较大规模实证研究获得我国五大宗教教职人员、信教群众以及普通非信教群众对当前我国宗教事务管理立法实施状况的评价，从而为宗教事务管理工作的优化以及将来宗教事务基本法律的制定提供参考。

    需要指出的是，我国目前并没有权威的全国宗教信仰人数（特别是分省区、分宗教人数）等基础数据。【2】即便是有关机构，如中国基督教三自爱国运动委员会和中国基督教协会公布了信仰该教的人口数据（我国基督教信教人数为1600万），但因不包括数以千万计的不进经政府登记批准开放的教堂的基督徒数量（俗称“家庭教会”），而难有确切统计。这些因素使得本次主题调查不可能采取概率抽样方法，而只能采取立意抽样方法【3】，即主要依托2007年以来中央统战部委托中国人民大学连续举办的四期“爱国宗教人士研修班”学员，进行问卷调查。问卷发放对象包括佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教五大宗教教职人员、信教群众和非信教群众。其中：针对全国教职人员共计发放问卷600份，回收503份；针对信教群众共计发放问卷2400份，回收2059份。全国教职人员与信教群众问卷发放情况参见表一。针对全国非信教群众选取了山东、天津、山西、浙江、黑龙江、宁夏、四川、河南、甘肃、内蒙古、重庆、上海、湖北、辽宁、广东、河北、陕西、贵州、安徽等十九个省市作为调研地点，每个地点发送问卷30份，共计570份（全国问卷发放情况参见表一）。另外，为了进行区域研究，我们选择在北京地区针对五大教派教职人员发放问卷100份，回收95份；针对信教群众发放问卷600份，回收549份。北京问卷发放情况参见表二。

 

 

    调查所用问卷内容除问卷填写者基本信息之外，主要涉及宗教信仰自由基本状况、政府管理宗教事务现状、宗教人士保障、宗教财产保护、宗教对外交流、宗教与旅游、邪教问题、宗教立法态度等问题。此外，2009年10月至2009年11月期间，借助中央统战部安排爱国宗教人士在人大学习的机会，课题组还先后与伊斯兰教、基督教、天主教、佛教和道教的宗教领袖举行了座谈。座谈会围绕各个教派从事宗教活动的现状、政府依法管理情况以及其他重要问题等展开，相关调研结果同样是本文重要组成部分。本文仅就当前我国宗教事务管理立法实施状况评价进行总括性地分析阐述，在具体细节上难免挂一漏万，存在一定矛盾。而诸如宗教立法实施在东中西部地区的比较研究、对不同宗教影响的差异及其原因等等攸关问题，也将另文讨论。

 

 

 

    如前所述，我国关于宗教事务管理方面的法律法规已经具备了相当的数量，初步形成了宗教管理立法体系。考察这些法律法规在现实中的运作有助于法律法规作用的发挥。

 

   《调查问卷》中针对宗教教职人员和信教群众共有一道不定项排序题：

 

    您认为在目前实践中，有哪些因素对宗教事务的管理有着影响，请按影响大小程度进行排序？（   ）

 

    A.法律法规    B.政策措施    C.宗教教义  D.宗教组织内部管理制度 E.政府部门工作人员个人意见

    从宗教信徒个人感知的角度对当前影响宗教事务管理最重要因素进行排序统计（图一）：有833人认为法律法规是排在第一位的影响因素，706人认为政策措施是排在第二位的因素，405人认为宗教教义是排在第三位的因素；综合前三位对影响宗教事务管理作用的因素，共有1465人次选择了政策措施，是前三位中选择率最高的，紧跟其后的是法律法规，有1410人次选择。而宗教教义、内部管理制度以及政府工作人员个人意见的选择频率相差不大，分别是836人次、825人次、800人次。

 

 

 

 

    在宗教事务法律法规中，目前最为重要的是2004年国务院《宗教事务条例》（以下简称《条例》）。《条例》对宗教人士、宗教团体以及宗教事务管理部门的权利义务都进行了规定。其中，对宗教人士、宗教团体权利义务的规定往往是采取赋予权利的同时对其权利行使又附加一定义务，而少有对宗教人士、宗教团体的权利或义务单独予以规定的条款。例如《条例》第七条第一款规定宗教团体按照国家有关规定有“编印宗教内部资料性出版物”的权利，但在第二款又对宗教内部资料性出版物做了限制，导致对第一款所规定权利在一定程度上的限缩，也给实践中判定哪些出版物合法、哪些出版物非法带来了很大难题。虽然这样做在理论上讲有一定道理，即任何权利都不可能没有限制，权利上附加的限制或义务乃是权利实现的保障。但将审查相关出版物是否含有“（1）破坏信教公民与不信教公民和睦相处的；（2）破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的；（3）歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的；（4）宣扬宗教极端主义的；（5）违背宗教的独立自主自办原则的”内容的权力，完全赋予新闻出版管理部门、宗教管理部门而不加任何限制，这在审查、监督程序以及内容是否违法的实质判定两方面，都存在缺陷。

 

    按照一般的立法理论，不仅法律主体的权利与义务要平衡配置，而且国家机关的权力与责任（可通俗理解为公权力主体的权利和义务）也应该保持平衡。《条例》中规定了宗教事务管理部门设立宗教院校的审批权、设立宗教活动场所的审批权、对宗教活动场所的监督检查权以及对各种违反法律的宗教活动的处罚权等，但对其违反或者滥用这些权力所应承担的责任却少有规定，付之阙如。

 

    在调查信教群众对《条例》中的各方权利义务规定的认知情况时，我们的题目是《宗教事务条例》对宗教人士的权利义务均进行了规定，对此您的看法是：

    A.权利规定较多，义务较少   B.义务规定较多，权利较少   C.权利、义务规定适宜       D.不清楚

 

    在所调查全部信众中，800人不清楚《条例》对宗教人士权利义务的规定情况，797人不清楚《条例》对宗教管理部门的权利义务规定情况，分别占到总人数的33.6%和34.2%；740人认为对宗教人士的权利义务规定适宜，715人认为对宗教管理部门的权利义务规定适宜，所占比例分别为31.1%和30.7%；在认为权利义务规定不均衡的人群中，多数人认为对宗教管理部门规定的权利多、义务少，对宗教人士规定的义务多、权利少（见图二）。这在一定意义上合乎现实情况，但同时也反映出宗教法制宣传普及工作还有待加强。

 

 

 

 

    宗教团体、宗教信徒是宗教法律政策的基本主体，其受法律政策的影响最大，也最为直接，相关立法和政策制订理应充分考虑他们的要求和利益。在被问及下列问题：

 

    您认为目前与宗教相关法律的出台，是否听取了信教者的意见或建议？

 

    A.全面的听取了        B.较好的听取了       C.光有形式，无实际作用          D.连形式都没有

 

    从反馈情况看（见表三），有52.6%的宗教信徒表示法律政策出台听取了（包括全面听取和较好听取）信徒的意见，但也有32.5%认为这些听取环节光有形式没有实际作用，更有14.9%表示连民主参与的形式都没有。由此可见，宗教信徒对宗教法律政策出台的参与过程和参与结果存在一定程度的不满意。

 

 

    由于宗教立法调整的范围包括宗教领域及其与社会公共生活领域的重叠部分，直接调整主体是宗教团体和教职人员，同时也对普通非信教群众的生活有一定影响，涉及面广、影响大。因此在宗教立法时，首先要明确宗教立法的宗旨（立足点、出发点）和宗教管理模式，即要制订出一部什么样的法？这部法为谁服务、怎么服务？调整方式如何？在需调整的内容中，有哪些需要重点进行规范？为此，我们着眼于宗教立法干预宗教事务的程度和政府管理宗教的适宜模式，将宗教管理立法宗旨概括为三种类型：约束-管理型、引导-管理型和宗教自治型。约束-管理型，是指政府对宗教进行全方位的监督和管理，法律严格约束宗教团体、信教群众及其宗教活动的范围；引导-管理型，是指政府把握宗教事务的原则性、方向性问题，主要对涉及国家利益和社会公共利益的宗教活动进行有效管理和引导；宗教自治型，是指政府基本不介入宗教事务管理，法律为宗教信仰自由提供充分保障，积极促进宗教团体自治。

    表四显示，51.5%的受调查者选择宗教自治型，21.5%选择引导-管理型，17.7%选择约束-管理型，超过一半的受调查者认为追求宗教自治是宗教立法的应然宗旨。与此同时，另一项关于“处理宗教事务的主导方式应该是什么？”调查问题，其结果统计表明，有41.4%的受调查者选择了靠团体自治，另有33.1%的受调查者选择了靠法律政策，16.2%的受调查者选择信众自律，只有9.3%的受调查者选择行政领导，基本印证了以上推论。

 

 

 

    尽管宗教人士大多不愿国家过多干涉，希望宗教自治，但是纵观世界各国，无论选择哪种立法宗旨或者宗教管理模式，政府都不可避免要参与宗教事务的调整当中，这大抵是个通例。如果用0-10来衡量政府参与宗教事务管理的程度，即0表示政府完全不参与、10表示政府全面参与，根据我们的调查，图三表明全体受调查者选择结果的平均值为5.7。

 

    这个结果与上题中宗教信徒对宗教立法宗旨的选择有一定矛盾，因为如果宗教信徒大多倾向于制定保护宗教自治的宗教法，那么政府对宗教事务的管理或介入就应该尽可能少，本题调查所得的平均值也应当小于5乃至于趋近于0值，但本题的调查结果却是中等略高（5.7）。对此据我们分析，它反映了我国宗教信徒普遍具有的矛盾心理：一方面，从社会现实来看，绝大多数涉及宗教的事务（如清退宗教财产、保护宗教信仰自由、维护宗教团体权益、惩治假冒行为乃至于打击邪教等）仅仅依靠宗教团体和信众们的力量无法解决，必须要政府出面协调、管理，所以他们希望进一步增大政府管理宗教事务的范围和力度；另一方面，实践中政府宗教事务管理部门的管理往往又在许多时候让宗教信徒们感到过了度，影响了宗教团体的自治，出现了政府对原本属于宗教实体自治的事务进行全面干预的“政府越位”问题，影响了正常的宗教实体自身建设，也在一定程度上使宗教协会（宗教自治组织）沦为政府管理的工具，因此宗教信徒们又不赞成政府的过多参与。由此可见，宗教事务管理实践中一定要把握好政府干预宗教事务的度，不能不管但也要避免过犹不及，宗教立法中也一定要明确宗教事务管理机构的权力范围和问责制。

 

 

 

    （六）宗教立法亟需加强保护的事项

 

    宗教事务法律化是一个复杂的系统工程，它包含的内容很多，当下我国的宗教立法对各种宗教事务的法律保障，举凡宗教团体财产的保护、宗教活动场所的保护、信众的宗教信仰自由、教职人员的身份确认乃至福利保障等，都有很多不尽如人意的地方，亟需完善。对此如果轻重缓急，平均用力，反而效果不好。为此，我们拟定了如下问题，对当前宗教法律实施中的实际问题（欠缺法律保护的方面）进行调查

 

30、您认为目前欠缺法律保护的有哪些？请按欠缺法律保护程度由强到弱排序。（  ）

 

    A.宗教团体财产    B.宗教活动场所   C.信教者的言论自由 D.自由信教行为    E.传教行为   F.教职人员身份和地位 G.其他（请说明）

 

 

 

    从图四可以看出，当前宗教立法中需要重点落实的前三项工作依次是：宗教团体的财产保护、宗教活动场所的保护、教职人员的身份及福利保障。

 

    三、存在的问题与对策

 

    进入21世纪以来，宗教问题受到越来越多的关注，学术界、宗教团体、宗教事务管理部门就宗教与法治（法律）、宗教与社会和谐等主题举行过多次学术研讨和对话。【4】在这些讨论中，依法管理宗教事务已经成为共识，由此也使得进一步加强宗教活动法律化，形成完善的宗教法律体系被提上议事日程。为此，我们拟定了如下问题，对当前宗教活动法律化的优先任务进行调查：

 

    请按当前宗教活动法律化任务的紧迫程度，由强到弱对以下选项进行排序。（ ）

 

    A. 对宗教团体进行明确的定性

 

    B. 制定切实可行的宗教政策

 

    C. 加强执法，使现有有关宗教的法律得到切实贯彻落实

 

    D. 提升立法层级，尽快制定《宗教法》

 

    E. 加强对地方政府管理宗教事务的监督检查

 

   

  

    根据图五的排序统计：有527人认为制定切实可行的宗教政策是当前宗教活动法律化的第一要务，接下来选择对宗教团体准确定性、提升立法层级及制定宗教基本法、加强执法及贯彻落实相关宗教法律政策的分别是509人、470人和367人。综合排名前三位进行累加统计，认为当前宗教活动法律化的最紧迫任务依次是：1294人次（制定切实可行的宗教政策）、1159人次（加强执法及贯彻落实相关宗教法律政策）、1044人次（提升立法层级及制定宗教基本法）、998人次（宗教团体进行定性）、827人次（加强对地方政府管理宗教事务的监督检查）。

    综合地看，被调查者对宗教法律、政策的制定与实施情况均有较大意见，均认为亟需加强。其中单就立法体系的完善性而言，我国宗教法律体系最主要的缺失有两部分：

    一是缺失宗教基本法。我国已有不少关于宗教事务的规范性法律文件，尤其是2004年国务院《宗教事务条例》的出台，一定程度上改变了各地宗教立法数量少、立法质量不均衡以及地方法规效力不高的问题，将我国宗教立法大大向前推进了一步。但在宣示宗教信仰自由的宪法36条和侧重于调整宗教事务管理问题的《条例》之间，尚没有一部承上启下的由全国人大常委会制定的《宗教法》，借以系统规定宗教自由（含信仰自由、传教自由、出版自由）、厘清宗教团体自治与政府宗教管理之边界、明晰宗教团体的法律地位与财产权归属、规范各类宗教活动及相关关系（如慈善、教育、旅游、规划建设等）。因此宗教基本法的缺失（或党中央在新的战略机遇期关于宗教问题的全面、系统且合乎社会发展需要的政策阐述）可以说是整个宗教法律（政策）体系中最大的缺失。此次调查中，提升立法层级、尽快制定宗教基本法也被受调查者认为是当前宗教活动法律化最为紧迫方面之一即为明证。

 

    二是缺失相关配套法规规定。像《宗教事务条例》这样的高位阶行政法规只能对宗教事务（管理）作出原则性规定，付诸实践时还必须通过一系列规章、规定进行细化，使之具有可操作性，从而形成“行政法规-规章规定”的法律实现结构。配套法规规定的缺失将使《条例》的规定无法落实，使之成为一纸空文。例如，《条例》第26条规定，“以宗教活动场所为主要游览内容的风景名胜区，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与园林、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所的合法权益。”但是，由于实践中缺少由各个部门（如旅游、城建、文化、水利、园林、工商、民政等）联合制定的具有执行力的法律文件，加之全国各省、自治区、直辖市及所属各个宗教活动场所（基于历史渊源、经济发展水平、开发开放程度以及诸般现实因素）情况各异，致使各宗教派别、团体同当地政府之间关于是否以宗教活动场所作为旅游资源进行规划开发、如何管理、如何分配收益、如何保证宗教活动正常、庄严地举行等方面都存在或多或少的分歧，从而造成实践中的混乱与矛盾冲突。再例如，《宗教事务条例》第三章“宗教活动场所”规定了宗教团体设立宗教活动场所应实行申请、审批、登记制度，据此可以推论宗教活动场所的产权应当是明晰的，但在实践中，宗教活动场所产权不明晰的情况大量存在，对此亟需制定宗教财产相关制度。与此相反，《条例》第11条规定“信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。”本条属于原则性规定，需要有更为具体的规定指导穆斯林的朝觐行为。对此，早于1995年就由国务院宗教事务局、国家外汇管理局、外交部、公安部、中国银行、海关总署、民用航空总局等部委联合发布了《关于自费朝觐若干规定的通知》，该通知因合乎《条例》规定而继续有效，起到了将《条例》中关于朝觐规定具体化的效果。

 

    （二）提高执法人员素质，培养严格依法管理宗教事务的干部队伍。

 

    宗教执法工作是将宗教法律法规的相关规定付诸实施的过程，它直接关系到“纸面上的法”变成“行动中的法”的实际效果。执法人员作为执法行为的主体，其在管理宗教事务时的政策水平、工作态度及其自身素质对宗教立法的实施有重大影响。实践中，宗教事务比起一般的社会事务更具有复杂性和特殊性，因此具体到宗教事务的依法管理上，执法人员除需要具备普通执法人员的素质外，还必须具有相应的宗教知识。他们在执法中必须要了解宗教的特性，在实施法律的同时必须结合宗教的相应特点，才能真正在信教群众中树立法律的权威，保证法律得到实现。在本次调查中，受调查信众认为政府部门及其工作人员了解宗教的比例与认为政府部门及其工作人员不了解宗教的比例五五开，这说明至少有一半的宗教执法工作被群众看成是“瞎指挥”、“乱弹琴”，没有维护好宗教团体的合法权益，伤害了信教群众的感情，同时也败坏了宗教管理部门的声誉。为此，我们必须加快提高执法人员素质，培养一支既懂法律又懂宗教的干部队伍，以提高宗教管理绩效，保持社会和谐稳定。

 

    当然，现实生活中也还存在许多让执法人员不愿或不敢管理宗教事务的障碍性因素。第一，在政府各部门中，宗教管理部门通常都被看作是“清水衙门”和边缘部门，其受领导重视程度远不如同级其他单位，更遑论像发改委、财政局那样的“中心”机构了，因此得到的人力、物力、财力和政策上的支持都有所欠缺，这在很大程度上影响了执法人员管理宗教事务的积极性和能动性。第二，宗教行为同其他普通的社会行为相比，往往被超验思维所决定，从而导致其行为有比较强烈的感情色彩。正是由于信众普遍具有先入为主的精神“意蒂”，使得宗教信徒对宗教执法工作的评价常常不如普通人对政府管理的评价那么客观，主观色彩更浓厚一些。此时如果宗教管理者的工作态度生硬、工作方法简单粗暴，则其管理行为便无法得到广大信众的认可与支持，严重者会激化矛盾，酿成信众的游行示威和群体性事件，使宗教管理工作遭受重大挫败，进而造成宗教执法人员不愿、不敢进行宗教事务的管理。第三，因受长期“左”倾思想的影响，一些干部把依法管理宗教事务同支持宗教在社会主义社会发展壮大简单划等号，误认为在现阶段推动宗教发展在本质上与共产党所持的无神论无法融合，于是思想保守、对宗教事务进行全方位的监督和管理，严格约束宗教团体、信教群众及相关宗教活动，唯恐天下大乱。

 

    依法管理宗教事务，关键还在于“依法”二字。纵使宗教管理人员有很高的素质，也敢于管理宗教事务，但是不依法管理，带来的危害仍将十分严重。我们的调查问卷特别设置了考察地方宗教管理机关及其工作人员是否忠实地执行中央政策（依法办事）的问题，在受调查者对地方在执行宗教政策时与中央是否一致的反馈当中（参见表六），除了9.6%认为完全一致、28.5%认为通常一致，偶尔不一致外；有32.6%认为有时一致、有时不一致，13.8%认为通常不一致、偶尔一致，2.9%认为完全不一致；认为地方执法与中央宗教政策不一致的情形占到一半左右，令人触目惊心。

 

   
    （三）明确宗教团体定位，落实教职人员权益及社会保障措施。

 

    宗教团体如何定性，目前世界各国有着不同的实践。在美国，宗教团体可以有各种组织形式，包括信托、独立法人实体、非营利法人实体，以及宗教法人实体等。【5】具体采用何种形式，通常由州法律予以规定，许多州都向宗教团体提供比较多的选择，以方便各个宗教团体能够找到符合其宗教组织的体制的模式。实践中，由于宗教性非营利法人社团比一般性的非营利组织享有更多的优惠待遇，例如组织形式更容易获得，更具有灵活性能够满足宗教团体各方面要求，而为多数宗教团体选择。【6】在日本，通过一部专门的《宗教法人法》对宗教团体的性质进行了明确规定。该法第一条第一款开宗明义地规定：“本法律以赋予有助于宗教团体在维持和运用礼拜设施和其他财产、及为达成此目的而经营的其他业务、事业中，拥有法人的能力与资格为根本目的。”【7】由于法律明确将宗教团体定位为法人，民法上关于法人的相关规定也就顺理成章地运用到宗教团体中来，宗教团体享有的权利、应当履行的义务也能得到较好的落实。虽然由于国情的不同，上述国家的实践操作不一定能够有效适用于我国。但这些立法实践无疑对我国在宗教团体定性问题上提供了良好的立法参考。

 

    教职人员在整个宗教活动过程中有着极其重要的作用：他们在协助党和政府贯彻执行宗教信仰自由政策、坚持独立自主自办教会、民主管理内部事务、办好教务、保障宗教活动正常化、教育引导信教群众参加社会主义现代化建设、开展公益慈善事业和对外友好交往等方面发挥了积极的作用。【8】积极维护教职人员的合法权益及社会保障措施，有利于促进教职人员在宗教活动中发挥上述作用。在与爱国宗教人士的座谈中，他们中的很多人对教职人员权利保障表现出不满和担忧。在对教职人员是否办理社会保险的调查中，仅有142名教职人员（占受调查对象的31.3%）办理了社会保险，以东部地区的基督教、天主教认识居多，中西部佛教、道教、伊斯兰教的教职人员几乎都没有办理社会保险；而在那些办理了社会保险的142人当中，其社会保险的缴纳情况也是相当混乱（见表七）。而造成这一混乱现象的主要原因又在于宗教团体的定位存在不明确性和模糊性。正因为如此，在针对宗教信众认为当前宗教活动法律化最紧迫的方面的调查中，有509人将对宗教团体进行定性排在最紧迫的位置，仅次于制定切实可行的宗教政策（见图五）。

 

 

 

    （四）大力打击利用宗教进行非法活动行为，维护社会整体利益。

    利用宗教从事非法活动，不仅侵害依法设立的宗教团体的合法利益，而且会对信教群众乃至于社会整体利益产生较大损害，严重者还会对社会稳定造成极大的威胁。

    在利用宗教进行非法活动的各种组织中，邪教组织的危害性是最大，影响范围也是最广的。以“法轮功”为例，据《人民日报》当时的评论，截至1999年“法轮功”被认定为邪教依法取缔，在短短几年间，其在全国各地就组织策划了几百次围攻政府党政机关的事件，全国各地因修炼“法轮功”致死的有近千人，致伤致残者不计其数，因练功导致精神失常者更是无法统计。这样的例子在国际社会还有很多。邪教组织之外，利用宗教进行骗财、骗物等行为虽然不会造成如邪教组织那样重大的社会危害，但它同样也会严重阻碍宗教信仰自由的实现。这种阻碍作用表现在：依法设立的宗教团体的正常宗教活动会遭到严重影响；信教群众容易上当受骗，合法权益难以得到保障；非信教群众由此产生或加深对宗教的偏见。

    因此，打击邪教组织、打击利用宗教进行非法活动的行为，是实现宗教信仰自由的需要，是维持社会稳定的需要。政府作为社会公共事务的管理者，应当承担起打击邪教组织、打击利用宗教进行非法活动行为的责任。我国政府目前在这方面进行了很大的努力，但是由于打着宗教旗号进行不法活动的行为比较隐蔽，往往需要等到这种态势比较严重的时候才能被政府所发觉。从调查结论中还可看出，目前在社会上打着宗教旗号进行不正当行为仍大量存在。从这个角度来说，政府还须鼓励和动员信教群众监督举报假冒宗教教职人员（利用宗教）从事不法活动的行为，并加大力度打击这些不法行为。

 

    （五）加强立法民主化，扩大立法参与。

    立法民主化是保障法律有效得以落实的途径之一，只有一部深得人心的法律，才能得到人们的良好遵守。而制定出一部深得人心的法律，就应该让人们的意见在法律中有所体现。但是，不同人的意见总有不同甚至经常会出现矛盾，人们在表达意见时过多关注自身利益也会相应忽略他人利益和社会整体利益，从而使他们在对立法提出建议时往往缺乏相当的合理性。因此说，立法民主化也并不是说要在法律法规中无一遗漏地体现出所有人的意见，事实上，很多意见因为其偏激性、不符合多数人利益等情况而不可能在立法中体现。

    从表三反馈情况看，尽管有超过一半的宗教信徒表示法律政策出台听取了（包括全面听取和较好听取）信徒的意见，但也有部分宗教信徒对目前法律政策出台的参与过程和参与结果存在不满意，其中32.5%认为光有形式没有实际作用，还有14.9%表示连形式都没有。因此在宗教立法民主化的过程中：首先应当是提供更多、更容易让宗教信徒参与进来表达意见的途径，让他们畅所欲言、共议国是。其次要重视他们的意见，对于确实是有利的建议要大胆吸收，对于有利但不适宜于现在在法律中体现或者不符合国家、社会利益的建议或者其他原因而不纳入法律法规规定之中的，要给予答复和解释，以此吸引他们参与到立法中来。再次，宗教立法的相关规定对广大非信教群众同样会产生相应的拘束作用，也会涉及到非信教群众的权利、义务、责任，因此鼓励、引导非信教群众参与到立法过程中来，为宗教立法建言献策，更有助于所立之法能够得到全体人民的支持和拥护。最后，立法也是一项专业的工作，立法过程中需要关注法律用语、法律整体结构以及法律之间的协调与衔接。为了保证立法的科学性，实现真正意义上的立法民主性，立法过程还需要一个既专业又能站在相对中立的角度看待问题的群体（即专家学者群体）参与进来，提出政策法规建言和理性意见。

 

    依法管理宗教事务本质上是对政府管理行为提出的一种要求，即政府管理宗教事务必须有法律根据，受法律的约束。当政府的行为不符合实体法规定或程序要求时，被管理者有权拒绝政府的要求，并通过法律手段寻求权利的救济，检举、揭发、监督宗教管理部门及其工作人员的问题。而实现这一目标的重要前提就是被管理者，也即宗教信徒的法制观念。

    根据前述，在对影响宗教事务管理程度最重要三个因素的选择中（见图一），被选择频率最高的并非法律法规（三项总计1410人次），而是政策措施（三项总计1465人次）。这与中国传统上行政强于法治，以及建国后至80年代初期一个相当长的时间里我国在宗教事务治理中不强调法律而更多强调党的政策与行政有密切关系。而在对《宗教事务条例》中关于宗教事务管理部门和宗教团体权利义务规定情况的调查（见图二）看来，不清楚《条例》对宗教人士权利义务的规定情况的达到800人次（占到总人数的33.6%）之多，不清楚《条例》对宗教管理部门的权利义务规定情况的达到797人次（占到总人数的34.2%）；由此看来加强法制宣传，培养信教群众的法制观念仍然是现实的和必要的。

 

    （七）正视国际影响，积极应对宗教国际化趋势。

    经济全球化已经成为当今世界的一大趋势，这一趋势已经越来越深入的影响着各个国家的政治、法律等上层建筑，宗教领域也不例外。宗教看似一种相对“封闭性”的意识形态，它却能通过其宽泛的宗教资源网络，跨越民族国家和世界经济界限，对国际社会中的各类行为主体都可产生或多或少的影响。【9】宗教国际化趋势会对国内宗教带来正面与负面的影响。正面的影响主要表现为宗教之间的交流促进了不同文化之间的交流，促进了不同民族之间的相互了解，促进了世界范围内的和平。例如由许多国际或某国国内宗教非政府组织组成的联合国宗教非政府组织委员会，……它在一定程度上发挥着（国际社会）公共领域的作用，是“沟通理性”的重要制度化载体之一。【10】负面的影响主要表现为一国或多国借助宗教问题干涉他国内政，引发被干涉国的社会动荡。例如美国曾通过《1998年国际宗教自由法案》，从表面上看，该法案充分反映美国对国际宗教人权问题极为关注，然而从法案内容及其所反映的问题中不难看出，美国企图利用宗教人权问题干涉别国内政、推行美国式的民主人权观念。【11】美国国务院在过去每年都发表世界各个国家和地区的“宗教自由报告”（其中2009年的中国宗教自由报告还随附了香港、澳门、西藏的分报告，并针对2009年“七五”事件专门发布了维吾尔语版），其中利用宗教问题对中国横加指责，声称中国政府“做了表面上的文字功夫来促进‘爱国宗教团体’框架内的宗教活动”“对西藏自治区和其他藏族地区以及新疆维吾尔自治区的宗教自由的压制仍然严厉”。显而易见，这些报告对中国依法进行的宗教管理工作有很大的歪曲，充满了误解乃至于别有用心的诋毁，对中国宗教事务的影响是负面的。

    我们由此也可以看出，国际因素包括国际宗教组织以及他国的宗教行为，已经成为影响一国对待本国宗教问题的重要因素。这一点，也得到了本次调研活动中广大教职人员的认可。按照表八显示，仅有27.9%的被调查者表示国际宗教组织对国内宗教事务没有影响，其余72.1%的被调查者都承认国际宗教组织对我国宗教事务有影响，区别仅在于有的人认为其正面影响大于负面影响（39.4%），有的人认为负面影响大于正面影响（18.9%），有的人认为正面、负面影响相当（13.8%）。

    因此，我国政府依法保障本国公民享有宗教信仰自由基本权利，除了关注国内宗教信徒、国内非信教群众的利益，还应该关注和重视来自国际方面的影响，积极应对宗教国际化趋势，抓住和利用其有利因素，抵制打着宗教信仰自由旗号推行霸权主义、干涉他国内政的行为，积极有效地推进宗教立法实施工作，使宗教在建构社会主义和谐社会中发挥重要作用。

 

注释：

【1】截至2007年，我国已制定涉及宗教的法律包括宪法在内共有19部；国务院行政法规中有2部专门性法规，3部相关性法规；国务院部门行政规章7部；省级地方性法规24部；省级地方政府规章9部。参见金泽、邱永辉主编：《宗教蓝皮书——中国宗教报告2008》，社会科学文献出版社2008年7月版，第274-277页。

【2】我国信仰宗教的人数，从来就没有准确的统计数据。官方和民间有1亿、3亿乃至于6亿的不同说法，但这些均为统计加估计的结果，均缺乏权威性。国家宗教事务局王作安局长指出，“佛教、道教在我国社会有着悠久的传统和深厚的基础，但这两个宗教，在家信教的人无法准确统计。对于伊斯兰教、天主教和基督教，从理论上讲是可以统计的，但这些宗教的状态存在一些复杂敏感的问题，准确统计也比较困难。”“尽管如此，对于二三十年来，我国信教人数不断增长的判断，几乎没有人持怀疑态度。”参见王作安：《我国宗教状况的新变化》，《中央社会主义学院学报》2008年第3期。

【3】立意抽样的缺点是：抽样结果受研究人员的倾向性影响大，一旦主观判断偏差，则根易引起抽样偏差；不能直接对调查总体进行推断。本次调研借助于对受访者基本情况的了解，充分利用被调查者配合好，问卷回收率高等优点，对我国宗教事务管理立法实施状况进行总体把握，以提供较可靠的研究结论。

【4】如2002年12月，中央民族大学哲学与宗教学系在北京举办“宗教与政治”学术研讨会，许多与会者认为处理宗教问题，涉及全社会的根本利益，必须加强法治、加强宗教立法。2008年5月，由中国社会科学院世界宗教研究所主办，北京普世社会科学研究所、杨百翰大学国际法律与宗教研究中心、美国全球接触研究所、美国贝勒大学政教关系研究所、奥斯陆宗教信仰自由联盟协办的宗教与法治国际学术研讨会在京举行，研讨会就宗教在构建和谐社会中的作用、各国宗教立法比较、宗教与基层自治等问题进行了深入的探讨，为我国宗教立法、依法管理宗教事务提出了许多建设性意见。

【5】刘澎主编：《国家·宗教·法律》，中国社会科学出版社2006年版，第380页

【6】据20世纪90年代中叶，圣保罗大学宗教/国家研究中心对美国的261个全国性宗教组织进行了调查，当调查对象被问到“下列哪一个选项最能说明贵组织的正是法律结构”时，87%的受调查者选择了宗教性非营利法人社团。引自刘澎主编：《国家·宗教·法律》，中国社会科学出版社2006年版，第380页

【7】潘哲毅译：《日本宗教法人法》，转引自徐玉成：《日本<宗教法人法>管窥（中）》，载于《法音》2001年11月刊

【8】帅峰、李建主编：《宗教事务条例释义》，宗教文化出版社2005年3月版，第106页。

【9】Susanne Hoeber Rudolph， James Piscatori， Transnational Religion and Fading States， Colorado Westview， 1997. P173

【10】李峰：《全球治理中的国际宗教非政府组织》，载于《求索》2006年第8期，第97页。

【11】张训谋：《美国<1998年国际宗教自由法案>评述》，载于《中国宗教》1999年第3期，第31页。

 

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