宋尧玺

[内容摘要]政教分离原则作为现代宪政的基本原则是近代西方法治文明的产物。但即使在西方国家,也并无普遍模式。在法国,实行彻底的政教分离制度,这是启蒙运动与法国大革命的历史遗产,是与反对“旧制度”的历史实践结合在一起的。在德国,政教关系与其宗教改革背景和建立统一的德意志民族国家历史进程联系在一起,国家与教会实行分工合作的政教分离制度。在美国,政教分离的主题是国家在多元宗教格局中保持中立态度。在法律上,它通过"设立分句"和"宗教自由实践分句"实现。这是西方政教分离体制的类型学。中国的政教分离制度不能走西方化、模式化的道路,而要与中国的特殊国情相适应。

关键词：政教分离；比较研究

      在近代西方资产阶级民族国家体系的建构过程中,政教关系成为国家宪政与法治建设中最为重大的主题之一。近代以来教皇制开始衰落,主权国家理论的兴起使欧洲各国逐步建立君主专制政体的公法架构,并按本国的历史和宗教传统推行宗教(教义和教会组织)改革,以适应民族国家体制和资本主义的兴起。它们相继成立本国教会,以削弱和排斥罗马教廷的统治,自主管理宗教事务。此后,启蒙运动对“人”的重新发现和民族国家体制的建立使得政治领域和公共领域从宗教(教会)的监护中解放出来,迈向世俗化,教会渐渐沦为民族国家的一个社团组织。教会不再承担国家事务和社会公共事务的管理职能,其作为民事主体在从事民事活动中也不享有特权；同时,国家也不干预公民和宗教团体在法律范围内进行的正常的宗教活动和内部事务,这就是政教分离原则的法理内涵。国家与教会的这种分离关系以法律的形式固定下来并经由法律的控制来保持二者在实践中的合理界限,这是法律作为现代国家的治理科学对政教关系作出的专门安排。由此,政治和宗教开始在建制上走向分离,政教分离原则作为现代宪政的基本原则在欧美大部分国家得到普遍响应。政教分离体制没有整齐划一的普遍模式,各国根据本国历史和宗教传统确立了自身的制度和实践形式,这是西方政教分离体制的类型学和国别史。

      一、大革命与法国彻底的政教分离制度的确立

      在法国,国家实行彻底的政教分离制度,这是启蒙运动与法国大革命的历史遗产,是与反对“旧制度”的历史实践结合在一起的。

      福柯指出:“批判是在启蒙运动中成长起来的理性的手册,反过来,启蒙运动是批判的时代”[1],而大革命的主题是为“旧制度”铸造“断头台”,建立现代民族国家。因此,宗教(教会)作为“旧制度”和“历史”的重要组成部分必然成为被“启蒙”所批判和摧毁的对象。在大革命之前,天主教一直是法国的国教。教会和教士作为国家的第一等级享有司法、财产、税收等方面的特权,而特权作为“旧制度”的象征恰恰是第三等级最不能忍受的方面。正是在这个意义上托克维尔认为在法国,宗教之所以激起强烈的仇恨,“并非因为它是一种宗教教义,而是因为它是一种政治制度；并非是因为教士们自命要治理来世的事务,而是因为他们是尘世的地主、领主、什一税征收者、行政官吏；并非因为教会不能在行将建立的新社会占有位置,而是因为在正被粉碎的旧社会中,它占据最享有特权、最有势力的地位。”[2]因此大革命爆发后,第三等级开始向教会展开猛烈的冲击,广大农民纷纷烧毁寺院,拒绝缴纳什一税,夺回被教会侵占的土地和财产。[3]这促使制宪会议开始着手从宪政体制上解决宗教问题。教士们不得不承诺放弃征收什一税的特权,并以制宪会议法令的形式正式确定下来。随之而来的是教会财产的世俗化问题,国民议会通过决议:教会的财产将由国家处理。这暗含着教会财产成为国家财产,教会独立存在的基础已被民族国家的体制所打破。

      国民议会成立的宗教委员会“起草了一个分配这些财产的方案。这被称为《神职人员民事宪章》,意思是说,这是根据新宪法调整教会与国家关系的章程”。[4]181该宪章又称《教士的公民组织法》。从该名称中,我们可以看出民族国家的法律已经开始进入教会的专属管辖事务,即有权规定和调整宗教事务,并且暗含着教士的宗教身份被公民身份吸收。因此,该法对于法国政教关系的变革意义重大。该法律分为四部分。第一部分规定按国家行政区域重新划分教会教区,把教区数量从原来的136个减为83个,每一教区由一批高级神职人员组成教区议会。主教的一切决定必须事先征得教区议会的同意；第二部分规定教会高级神职人员由全体神职人员选举产生,并且在视圣就职前,须先在政府官员、全体神职人员和教徒面前庄严地做纯粹政治性的宣誓,即忠于国家、效忠国王、全力维护制宪会议制定并经国王接受的宪法、恪守国家法律。凡不履行上述宣誓仪式的神职人员则予以撒职；第三部分规定教士薪俸由国家发放；最后规定废除向罗马教皇缴纳的岁金,割断天主教会和罗马教廷的从属关系,主教不必由教皇批准任命,只是在当选后通知教皇,以表明和罗马教廷仅保持宗教信仰上的联系；还规定除了当选为各级议会议员者以外,神职人员一律不得在省或县的政治机构任职。[5]

      从这些规定中,我们可以看出非常明显的政教分离设计。主教的决定须经教区会议同意以及高级神职人员由全体神职人员选举产生已经体现出现代法人制度的基本特征,并且开始迈向民主化教会；宣誓忠于国家、维护宪法和遵守法律使教会和教士丧失了特权,使国家在宪政体制上获得了对于教会事务的管辖权,并实现教会对国家的认同。也使教士由第一特权等级转变为与第三等级平等的普通公民,这是启蒙法学关于人人平等的理论在宗教领域的体现；教士薪俸由国家发放意味着国家控制了教士进而教会的经济来源,从而取得了自身对于教会的优势；割断法国天主教会和罗马教廷的从属关系标志着宗教事务管理成为主权国家的内部事务。这些规定从根本上重构了法国教会与国家的关系。国家通过法律明确了自身与教会的界限,实现了民族国家的政教分离。但是该法律在当时所导致的教会分裂(“不宣誓派”和“护宪派”的对立)、宗教迫害和内战也给国家和社会带来了巨大动荡,以至于阿克顿爵士提出这样的疑问:“为什么在这个自由主义激情大爆发的时代,却没有宗教自由的一席之地”?[4]184这一疑问指向大革命在对待国家与教会的关系问题上的专制和极端世俗化,最终导致宗教危机转化为政治与社会危机。

      二、统一民族国家构建与德国“分工合作”的政教关系

      在德国,政教关系问题是与其宗教改革背景和建立统一的德语民族国家历史进程联系在一起的。德国的政教分离体制并未像法国那样彻底。“国家与教会是合作伙伴关系,二者既有区分,又相互合作”。[6]黑格尔针对这种关系指出:“宗教如果是真实的宗教,就不会对国家采取否定和论战的方向,而会承认国家并予以支持；此外它还具有独立的地位和表现。它的教化事业在于仪式和教义,为此他需要地产和财产,同样也需要为教会服务的人,因此就发生国家和教会之间的关系……依据事物的本性,国家应全力支持和保护教会使其达成宗教目的,这在它乃是履行一种义务；又因为宗教是在人的内心深处保证国家完整统一的因素,所以国家更应要求它的所有公民都加入教会,因为其内容既然是与观念的深处相关,所以不是国家所能干预的……这是因为国家已把这些教会成员交给市民社会使其受规律的约束,国家自己就满足于他们用消极的办法来完成对它的直接义务”。[7]这是一种“非法国”的政教分离模式,他强调通过公民宗教信仰的凝聚来完成国家的团结统一建设,在区分国家与教会功能的基础上强调它们的分工合作关系。

      德国的政教关系在不同时代有着不同的表现形式。在德国迈入近代之前,德意志帝国仅是个地理上的概念,在其领域内邦国林立、各自为政,【1】并受到罗马天主教廷的控制。这些因素严重阻碍了德意志的民族统一。宗教改革对德意志民族的形成、发展和统一进程有着很大影响。在德国,“宗教改革并不是一个纯粹的宗教事件……这个宗教改革运动是和伟大的德意志农民战争结合在一起的。这个伟大的德意志农民战争是革命的德意志农民和平民为消除封建主义和创立统一的德国而作的英勇尝试”。[8]53这里以由路德发起的导致欧洲教会分裂的新教改革为例。路德坚定的反对教权主义,他倡导“因信称义”和“一切信徒皆为祭司”。这构成了对教会根本制度的冲击,使享受特权的教士阶层失去了立身之本,并为皇权反对教权提供了教义支持。路德把《圣经》译成德语,这一事件的重要之处在于它“对于创立统一的德意志语文是一个伟大的贡献。在帝国极不幸的分裂状态中,这种德文一向成为联系所有德意志各邦以及各个国家的纽带。这种德文在以后几个世纪中作为德意志民族重要因素之一,一向构成德意志爱国主义力量争取建立统一的祖国这一事业中的一个重要因子”。[8]86-87由此,由罗马教廷垄断的《圣经》语言知识通过路德的翻译而成为德语大众共享的普遍知识,进而对反对教权主义和建立统一的德语民族国家做出贡献。

      宗教改革使天主教中分裂出了新教,教派之争及其引起的各邦之间的教派冲突此起彼伏。1555年奥格斯堡宗教和约确立了“在谁的领地,信谁的教”原则。“教随邦定”不仅使路德新教教会的地位得到进一步肯定,而且使各邦的世俗权力和教会权力集于该邦诸侯一身,各邦的政教关系得到确认。更重要的是,该合约使德意志帝国成为一个各邦的政治联盟,帝国进一步分裂。1618年,宗教战争的爆发及《威斯特伐利亚和约》的签订从法律上确认了帝国的分裂态势。[9]但是,从另一方面看,帝国法权秩序的包容性也保证了文化的多样性发展和地区和平秩序。哈特曼指出:“虽然在这古老的帝国内有着多种宗教派别,但在帝国这一层面上不存在歧视,通过帝国的基本法律和帝国的和平条款,保障了相互间的均衡……邻地邦国和独立城市的不同性及宗教的多样性,为神圣罗马帝国在1648-1803年之间文化的多样性发展和繁荣提供了有力的发展基础”；“由众多相对独立的小邦所组成的神圣罗马帝国,在他最后的一百五十余年里的最大成就之一,就是保持了帝国内部的长期和平,以及由帝国基本法律、制度和共同的机构所保障的中欧地区的和平秩序”。[10]这是多族群、多宗教的德意志帝国独特的政教关系模式,它的宗教宽容与宗教自由度是同时期的法国、西班牙等中央集权、信仰统一的国家所无法比拟的。

      神圣罗马帝国被拿破仑终结以后,德国迫切面临着建立统一的德意志民族国家问题,而这必须首先回答“谁是德意志民族”,即“德国在哪里”的问题。1871年,俾斯麦实现了以“小德意志”方案为基础的德国统一。由于帝国深受路德新教影响,因此,国家与天主教会的关系问题是新建立起来的帝国所面临的首要重大问题。对此,俾斯麦发动了反对天主教和中央党的“文化斗争”,其目的“是要政教实行最彻底的分离,同样,教会与教育也要最彻底的分离,并且加强国家对教会和教士的控制。这在当时的欧洲是普遍的倾向。这些倾向在普鲁士不同寻常与更为严重的特征乃是通过了咄咄逼人的立法”。[11]这主要表现为,“1871年,帝国议会通过的《布道坛条款》规定,布道中如果涉及政治煽动,即为非法。在普鲁士,1873年5月颁布了一系列反天主教法令,称为‘五月法令’,把教会教育完全置于国家的严格监督之下……命令一切教团解散……国家对教会的授职保有否决权,国家不再向教会提供资金等等”。[12]这些立法已带有明显的政教分离特征,但“文化斗争”的失败使德国认识到它不能继续走西欧(法国)式的政教分离道路。

      1919年,德国进入魏玛共和时期,在《魏玛宪法》中,国家正式确立了政教分离原则。《魏玛宪法》第137条规定:“不立国教。宗教团体设立之自由,应保障之。在联邦领土内,宗教团体之联合不受限制。宗教团体,在对一般适用法律限制内,得独立规定管理其事务,并不必受国家或人民自治区之干涉,得自行委用职员。宗教团体得依据民法规定,取得法律能力。宗教团体有公法上之性质者,仍为公法团体。其他宗教团体,若其组织及社员人数,有确能永久继续之希望者,得依其请求,给予同样之权利。其多数公法上宗教团体联合为大团体时,则此团体亦为公法社团”。第138条规定:“根据法律契约或特别法律名义由国家给付之宗教团体资助金,以各邦法律废止之。其章则,由联邦规定之。宗教法团及宗教社团之为文化、教育、慈善各目的而设立之机关、财团及其他财产所有权,应保障之”。第141条规定:“在军营、病院、监狱及其他公共机关,有举行祷拜及精神修养之必要者,准各宗教团体在内举行教礼,但不得强制执行”。第149条规定:“宗教课目为各学校之通常学科。但无宗教信仰(哲学观念)之学校,不在此限。关于宗教课程之教授,在学校立法范围内规定之。宗教课程,于不妨害国家监督权内,依各该宗教团体之典义教授之”。[13]

      从这些法律规定中我们可以看出,德国在政教关系上的独特性。一方面,宪法规定不设立国教、国家不干涉宗教团体的内部事务,国家不资助宗教团体,这些都是政教分离的重要特征；但另一方面又规定各学校需要开设宗教课目,教会也可为军队、医院、刑罚场所和其它公共机构提供祷拜和牧灵服务,这就意味着教会已侵入到学校公共教育领域和政治公共领域,这是不同于法国式政教分离原则的。此外,宪法将宗教团体的性质界定为“公法团体”也是如此。拉德布鲁赫认为“《魏玛宪法》尚未实现政教分离。他所实施的宗教团体价值等同,并没有使宗教团体一视同仁的被当作私人团体,相反,却因宗教团体获得同等对待,而使教会都可以平等成为公法社团”。[14]可见,德国宗教团体的性质内含了“公共性”,这不同于法国等西欧国家将宗教团体规定为私法意义上的社团法人。

      施密特总结了德国《魏玛宪法》中规定的政教分离体制:“尽管国家与教会发生了分离,不与教会发生关系,从而也就失去了对教会的影响力,但不能反过来说,教会与国家发生了分离”。施密特将德国这种独特的政教分离体制归结为一种宪法规范的“延迟性的形式妥协”,即“人们仅仅同意延缓决断,为自己保留各种各样的可能性和解释余地。这种妥协并没有通过双方的实质性让步达成问题的实质性解决,双方的一致其实是满足于一种虑及所有要求的、具有延迟性质的方案”。[15]这一评价是比较中肯的,也就是说国家和教会在政教分离体制的决断问题上无法达成一致时,暂时性的有意的延缓做出决断以对国家政教关系的实质解决提出“机智的”敲诈。这种国家与教会妥协的“合作伙伴关系”成为德国不同于法国等西欧国家政教分离的重要方面。

      三、国家在多元宗教格局中保持中立的美国宪政设计

      在美国,政教关系问题是与美国的清教传统和多元宗教格局联系在一起的。美国实行政教分离制度,但这是一种不同于法国和德国的独特的政教分离制度。在法律上,它是通过“设立分句”和“自由实践分句”来实现的。十七世纪早期,英国教派纷争导致的宗教迫害使大量清教徒移民北美,深受自然权利观影响的他们在这片自由的原野上按照新的政治原则建国,并逐渐长成一种独特的宗教宽容精神影响下的政治文明。清教徒背井离乡来到美国是为了寻求并获得宗教自由,这种理想成为现代美国民主制度的宗教渊源。托克维尔指出:“法律虽然允许美国人自行决定一切,但宗教却阻止他们想入非非,并禁止他们恣意妄为。在美国,宗教从来不直接参加社会的管理,但却被视为政治设施中的最主要设施,因为他虽然没有向美国人提倡爱好自由,但他却使美国人能够极其容易的享有自由”。[16]339在这里,宗教成为美国政治与社会文明的基础,美国人“都把宗教在美国发挥和平统治的作用归功于政教分离”。[16]324-343因为“在美国,宗教也许不像它早先在某些时期或在某些国家里那样强大,但他的影响力却更为持久。他的活动领域虽然只有一个,但它在这个领域里可以通行无阻”。[16]346宗教不能超出它自身的这个领域,它必须在自身的范围内开展活动,“因为宗教要想把自己的权力扩展到宗教事务以外,就有在一切事务方面失信的危险。因此宗教应当注意规定自己的活动范围,只在这个范围内对人的精神施加影响,而在这个范围之外则任其完全自由”。[16]540我们可以看出,在美国,宗教与政治制度虽然具有密切关系,但宗教作为公民私人信仰事务不能侵入国家所代表的政治领域和公共事务领域,不能与政治权力形成竞争或结盟关系,只能在自身范围内依法开展活动,只有在这个领域内才有宗教自由可言。而对国家而言,宗教问题不属于联邦政府的管辖范围,国家不应当去干涉公民的私人信仰事务,而应该在各宗教和教派间保持中立。美国通过宪法来规范政教关系。其宪法第六条规定:“在美国,宗教测试不得作为任何公职或公众信誉的资格证明”。宪法第一修正案规定:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止信教自由”。[17]修正案确立的设立分句与宗教自由实践分句已经吸收了宪法第六条规定的内涵,并且该修正案被视为美国政教关系的经典法律表述。这两个分句表达了多元宗教背景下的美国公民既不能容忍政府确立宗教的行为,也不能容忍政府干预宗教的行为。杰佛逊总统曾在1802年答复浸礼派教徒有关宪法第一修正案的提问时曾指出:“宗教乃完全是个人与其所信仰的神二者关系的事,其信仰及其崇拜并不关乎他人,政府的立法权,只能及于行为,而不能及于意见,宪法之禁止立法机关确立国教或禁止信教自由,乃是要在国家与教会之间,建立一道分离的隔墙”。[18]即国家通过法律明确国家与社会的界限,国家不干预市民社会中的私人信仰事务,“分离隔墙”所要表达的就是政教分离和宗教自由的原则。

      首先,“国会不得制定确立国教的法律”(设立分句),这一分句确立了美国政教分离体制并成为宗教自由实践分句的前设条件。按照美国宪法学者的观点,设立分句主要针对国会在立法问题上可能出现的四个弊病:即“‘建立宗教,财政资助,积极参与宗教活动’,依宗教系统进行政治上的分裂”。[19]这一分句的主要内涵是:“国会不能够制定旨在确立某种宗教、教派或教会相对于其他宗教、教派或教会的特殊地位的立法,也不得制定旨在确立宗教信仰相对于非宗教信仰的优越地位的立法；任何机构或个人不得强迫他人信仰宗教或表白其宗教信仰、信仰和实践某种宗教或加入某一教派或教会；政府在涉及宗教信仰的问题上应保持绝对的中立,不得与任何宗教发生任何关系”。[20]设立分句主要是基于美国独特的移民历史和边疆经历所导致的美国多元宗教信仰格局,其目的在于解决这样一个法哲学难题:即如何通过法律使一个基督教文化占主流的国家同时保护宗教信仰上的少数人(如犹太教、伊斯兰教信众)的宗教自由权利,又如何有效回应非主流宗教对于主流宗教构成的挑战。鉴于此,美国并非如法国或德国那样排除教会侵入政治领域或与教会分工合作,而是强调国家应当在宗教信仰多元化的情境中保持不偏不倚,一视同仁的态度。

      其次,“国会不得制定禁止信教自由的法律”(自由实践分句),这同样是针对国会立法而言的。即“国会既不得制定旨在普遍限制宗教自由实践的立法,也不得制定旨在限制某个特定宗教、教派或教会的自由实践的立法；宗教实践在法律范围内是自由的,不受政府及个人干预”。[20]这一分句“包括两个概念——信仰自由和行动自由,第一个是绝对的。但第二个,按事物的性质则不是绝对的,为了保护社会,行为仍然受到约束”。【2】也就是说,任何美国公民都有按照自己的意愿选择是否信仰宗教以及选择何种宗教信仰的绝对权利,政府不得基于宗教信仰的原因通过立法而对公民实行有差别的对待；但另一方面,基于宗教信仰实施行为的权利却是相对的权利,它不得违反国家法律和社会公共伦理道德,不能因宗教的事由而从事违法犯罪活动,否则政府可以基于国家安全事由对其管理或进行适当的、必要的限制。

      必须指出的一个问题是这两个分句在实践中并不是并行不悖的,他们经常发生冲突。“当普遍适用的法律限制了某一特定宗教时,免受这些法律束缚可能符合宗教自由的权益,但这种豁免可能被视为政府支持宗教而违反不得确立国教条款。禁止确立国教的规定可能阻止政府对宗教和宗教机构的支持,但是不提供公共福利和服务可能给宗教造成困难,从而产生信教自由问题。一个不断提出的问题是如何调和这些可能发生冲突的宪法要求”。[21]实际上,解决这两个分句之间潜在张力的关键在于对设立分句的理解。即国家与教会是实行严格意义上的政教分离还是在承认政教分离的基础上采取中立立场?笔者认为,在美国这样一个宗教传统悠久、信仰格局多元的国家,严格意义上的政教分离只是一种政治理想,无法有效回应公共领域内遭遇的宗教问题,因此在实践中,国家应当采取中立原则,既要避免国家和教会的发生过分的牵连关系,又不至于造成对宗教的不友好,从而使不同的宗教团体和信仰者能够得到平等对待和尊重,以保护其信教自由的权利。在这里,法律通过统一的公民身份构造不同的宗教身份间的团结,实现对国家的认同建设。

      四、结语

      政教分离制度虽已成为现代宪政的基本原则,但由于历史和宗教传统的原因,即使在制度起源地的西方国家也并无普遍模式,况且这一制度也并非尽善尽美。阿伦特就此指出:“世俗领域的兴起,显而易见是以宗教为代价的。它是政教分离和政治从宗教中解放出来不可避免之结果……自从世俗力量兴起,大量在理论上和实践上的困难和困惑,就困扰着公共的、政治的领域。世俗化伴随着绝对主义的兴起,革命是在绝对主义衰弱之后,它的主要困惑就是到哪里去找一种绝对性来为法律和权力来提供权威。这一事实足以用来证明政治与国家需要宗教禁令,较之宗教和教会需要君主的支持,甚至更为迫切”。[22]这实际上是西方政教分离体制在当代资本主义社会遭遇的危机,即其无法有效回应现代西方社会对于宗教权威的需求,特别是政治合法性的来源问题。

      中国历史上并未形成政教分离体制。当代中国从自身的政治制度和国情出发,实行不同于西方国家的政教分离制度,但这并不意味着对作为现代宪政基本原则的政教分离原则予以排斥,而是在坚持中国立场的同时持一种借鉴与包容的开放态度。我国宪法没有明文规定国家实行政教分离制度,但宪法条文所表达的涵义却是符合政教分离的基本法理的。一方面,我国宪法将公民的宗教信仰自由权利作为公民的一项私事来规定,它排斥国家机关、社会团体和任何人非法侵入公民的私人信仰领域。另一方面,信教公民和宗教团体在公共领域内进行的涉及国家利益和社会公共利益的正常的宗教活动,国家依法予以规范和保护。同时,国家也禁止任何人利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。实际上,中国政教分离体制还包括一个独特的组成部分,即国家引导宗教与社会主义社会相适应。当代中国作为世界社会主义大国有着自己独特的国情,宗教与社会主义社会的关系涉及到中国的政教关系问题。当代中国作为社会主义法治国家,对宗教抱以宽容的态度,尊重和保护公民的宗教信仰自由权利。宗教也通过积极地适应现代社会而得到新的发展与进步。国家法律为宗教适应社会主义社会提供了丰富的形式。其中,宗教团体依法兴办社会公益事业是国家引导宗教与社会主义社会相适应的重要途径。

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注释：

【1】德国的历史从查理五世到拿破仑甚至到俾斯麦的时代,乃是一些独立州郡的历史,这些州郡只是由空泛的共同的语言和共同的历史,但很少有共同的政纲联系在一起的。参见G•R•埃尔顿编:《新编剑桥世界近代史》(第二卷),中国社会科学院世界历史研究所组译,中国社会科学出版社2003年版,第12—13页。
【2】Cantwell V. Connecticut.[310 U.S.296(1940)].转引自刘澎.当代美国宗教[M].北京:社会科学文献出版社,2001:252.

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                           （本文转载自：《西部法学评论》2011年第1期）