社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定，帮助社会成员克服生存风险和促进社会大众福利以保障公民社会性生存和发展的措施，【1】是现代社会发展和文明进步的产物。社会保障是民生之安全网，包括生存保障（解决民众最基本的生存问题）、安全保障（为民众分担养老、医疗、工伤、失业风险）、生活保障（为民众提供广泛的社会福利，使之从最低生存走向小康生活）。党和国家把民生建设提到战略高度，胡锦涛在十七大报告中明确提出，到2020年实现全面建成小康社会的目标之一，是“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。人力资源和社会保障部部长尹蔚民强调：“下一步人力资源和社会保障部的工作重点是加快健全社会保障体系，把人人享有基本社会保障作为优先目标。”【2】宗教教职人员（下文简称“教职人员”）是社会特殊群体，全国有30万教职人员，【3】担当着宗教组织、团体、活动场所的组织者和领导者，从事着宗教管理和服务，承担着促进宗教内部和谐与外部和谐的重要责任。他们对经济社会发展与和谐发挥了重要作用。然而，他们未能相应地享受国家经济社会发展的成果，全面纳入社会保障的范围，这有悖于国家的总体目标和社会公正理念。因此，2010年2月10日，国家宗教事务局、人力资源和社会保障部、财政部、民政部、卫生部五部委联合于发布《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》（国宗发〔2010〕8号）（下文简称《意见》），为妥善解决好他们的社会保障问题，解除他们的后顾之忧，使他们病有所医、老有所养作出了原则规定。这种制度规划具有重大意义，实践中也存在一些必须思考的问题，提出解决的对策是亟待研究的课题。

    一、妥善解决宗教教职人员社会保障的意义

    1. 妥善解决教职人员社会保障是社会公正的要求

    社会公正是指对社会权利和社会义务的合理安排、分配及与此相宜的道义品质。【4】它是制度合理性、正当性的评价尺度，是制度的核心属性。制度是人类围绕一定目标而形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系，是大家共同遵守的办事规程或行为准则。制度一旦形成，会对社会成员产生普遍的约束力与影响力。因此，制度安排的公正原则十分重要，只有通过公正的制度安排才能保证社会成员的基本权利，为社会成员提供平等的机会。“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。”“只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”【5】我国宗教教职人员是指宗教团体按照本宗教的宗教教职人员认定办法认定并报政府宗教事务部门备案的宗教教职人员。【6】 他们是自身有信仰、实践信仰活动并为广大信教群众提供宗教信仰服务的特殊群体。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为我国公民，教职人员享有宪法规定的这些权利，应当纳入社会保障范围，将他们与其他社会成员一体对待，使其享受社会经济发展成果，老有所养、病有所医，有尊严、体面地生活是社会公正的要求。


    2. 妥善解决社会保障是宗教教职人员实现宗教信仰自由的基础

    宗教作为一种信仰、公民个人完全可以自由选择，这是中国共产党依据马克思主义对待宗教问题的一条基本原则。我国宪法第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民或者不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”宗教信仰自由是公民的权利，是公民个人自由选择的问题，是公民个人的私事。宗教信仰是精神层面的、思想方面的，“高踞在上层建筑顶端”，【7】它的践行需要有强大的物质保障，不能脱离生活实际。我国教职人员是践行宗教信仰并为其他信教群众提供宗教信仰活动服务的特殊公民，他们大多数不从事生产劳动，生存主要依靠自养事业收入、信教群众的布施、捐款或宗教活动场所的旅游门票收入等，这些生存来源具有地域差别、教派差别，且不具有持续性、稳定性。如广大偏远乡村的教职人员，开展自养事业的能力有限，周围信教群众生活也不富裕，布施与捐款的数量不多，这些地方的宗教活动场所欠缺开展旅游服务的条件，他们的生存就面临着风险，尤其是当他们年老、生病、残疾等情况下，生存的压力凸显。因此，国家和社会对这一特殊群体的基本养老、医疗保险等社会保险和最低生活保障、农村五保供养等社会救助的全面实施，就成为他们安心地从事宗教信仰活动、提供宗教信仰服务的强大后盾，解除了他们的后顾之忧，体现了党和国家保障宗教信仰自由的基本理念。


    3. 妥善解决社会保障是宗教教职人员发挥积极社会作用的保障

    教职人员发挥着双重“桥梁”作用。教职人员从事宗教信仰活动的服务工作，对信教群众宣讲教义，抚慰其心灵，充当着信仰对象（上帝、佛、神等）的代言人，是沟通信教群众与信仰对象的“桥梁”；教职人员也是连接党和政府与信教群众的“桥梁”，全国有30万宗教教职教职人员，1亿信教群众，每个教职人员背后有数量不少的信教群众，教职人员对广大信教群众的引领作用是党员干部队伍以及其他任何队伍所无法替代的，利用他们自身对信教群众的广泛影响，协助政府贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教活动场所，依法开展各种宗教活动，防止宗教活动干涉、妨碍正常的社会工作和生活秩序，是构建社会主义和谐社会的重要力量。


    教职人员积极参与社会公益事业，服务社会大众。近年来，宗教界发扬乐善好施、扶危济困、关怀社会、服务人群的传统美德，在搞好自养的基础上，力所能及地为社会公益事业和福利慈善事业作贡献。据不完全统计，截止2007年5月，中国天主教基层教会的教区、堂区和社会服务机构等在全国各地开办了345个公益实体组织（不包括麻风病院）。其中，212个诊所或医院、68家养老院、35所托儿所、4所学校、13家残婴院、8家慧灵智障人士康复机构和5个防治艾滋病关爱机构。【8】我国佛教界也长期开展着扶危济困、捐资助学、医疗救助、护生环保等事业。还出现了一批专门从事公益事业的佛教组织，日益成为佛教公益事业的中坚，据不完全统计，“在国家民政部门正式登记注册、以从事社会公益事业为职业的佛教团体有60多家，省级机构10多家，地市县级机构40多。”【9】

    教职人员在和谐文化建设方面发挥着积极作用。教职人员潜心研究宗教教义、宗教道德中有利于社会发展、时代进步和健康文明的内容，做出符合时代要求和适应社会进步的合理解释。例如，在中华“和”文化的海洋中浸润两千年，深受中华“和”文化影响的中国佛教就认为，“心净则国土净、心安则众生安、心平则天下平”，于是提出“和谐世界，从心开始”的口号。不光是佛教，我国道教、伊斯兰教、天主教和基督教，都蕴涵着丰富的和谐思想资源，无论是基督教的神学思想建设、伊斯兰教的“解经”，天主教的民主办教，道教的“生活道教”，都可以也应该为和谐文化建设做出积极贡献。【10】

    教职人员是抵御境外利用宗教进行渗透的中坚力量。利用宗教进行渗透，企图搞乱、搞垮、搞分裂中国的图谋中，教职人员作为抵御这一反动图谋的第一道防线和坚强屏障，发挥了重要作用。在平等友好的基础上广泛地进行了对外交往、交流和合作，向世界传达了中国的“和”的理念，对抵制文化的隔绝和霸权，增强不同文化之间的相互理解和宽容，推动世界不同宗教不同文明的对话与和解做出了贡献。

    教职人员上述积极社会作用的发挥依赖于他们的基本生存有保障。而社会保障问题的解决，使他们无后顾之忧，全身心地投入到开展上述各项服务活动中，为构建和谐社会贡献力量。

    二、妥善解决宗教教职人员社会保障中存在的问题

    1. 观念障碍：社会还没有完全接纳对教职人员实施社会保障。教职人员社会保障问题是新生事物，整个社会的观念还不能接受和尚、道士、阿訇等的参保问题。社保基金的统筹体现着属地原则，各地区财政收入悬殊，导致欠发达地区政府投入到社保的财力有限，根本满足不了庞大的社保资金缺口，认为教职人员人数少，由宗教活动场所等提供基本食宿，对其社会保障问题不予重视，将其搁置。还有些地方以宗教单位未参加城镇其他社会保险为由，拒绝接受其参加基本医疗保险。


    2. 制度障碍：我国的社会保障制度建设大致经历了三个阶段。上世纪50年代初，颁布了《劳动保障条例》，实施了职工养老、医疗、工伤等制度，标志着社会保障制度的初步建立；80年代，建立了比较完善的失业保障制度；90年代，建立了下岗职工最低生活保障体系及社会离退休人员养老金按时发放制度，并进一步推进了养老、失业、医疗保障制度的改革。尽管我国社会保障制度建设已经从无到有取得了重大成就，但基于中国城乡二元化、人口众多等基本现实，社会保障制度还有许多方面亟待完善。宗教教职人员社会保障问题便是其中一个重要方面。现行社会保障制度从框架到具体内容，都是按照传统大型企业职工就业和城镇从业人员的特点而设计和运作的，体现出以用人单位为依托，以职工就业为设计目标，这种建立在就业稳定性和缴费连续性基础之上的模式，对宗教教职人员缺乏制度支持，致使该群体一直排斥在现行社会保障体系之外。今年年初国家宗教事务局联合五部委发布的《意见》也受到现行社会保障制度设计理念的影响： “宗教团体、宗教院校和宗教活动场所的宗教教职人员可自愿参加当地企业职工基本养老保险”；“宗教团体、宗教院校的宗教教职人员参加本宗教团体、宗教院校所在地的城镇职工基本医疗保险。宗教活动场所的宗教教职人员按照属地原则，在宗教活动场所所在地参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗”。【11】该规定存在的弊端是：


    其一，套用企业职工社会保险办法对于教职人员比较困难。按我国现行社会保险法律法规的相关规定，城镇职工医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位承担职工工资总额的6%左右，职工个人承担2%；企业职工养老保险费由国家、企业、职工个人三方负担。但是，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所中除少数开展自养事业或旅游服务者之外，大部分无力为教职人员缴纳保费。

    其二，以劳动合同为基础的社会保险关系不适合教职人员的实际情况。教职人员的特殊身份决定他们与其开展宗教服务所在的宗教团体、宗教院校、宗教活动场所之间的关系不是劳动合同关系。教职人员具有较强的流动性，在跨地区流动或城乡之间流动时，由于户籍原因、各地的缴费标准、待遇标准等不同，保险档案不能顺利转移，个人账户积累的接续就成为参保的阻碍。

    其三，按现行权利义务相一致的原则下，养老、医疗保险都要求雇主和雇员分别按职工工资总额和本人工资收入缴费，工伤保险要求雇主缴费不适合教职人员的现实。同样由于宗教团体、宗教院校、宗教活动场所与教职人员的关系不是劳动合同关系，他们没有固定的工资收入，导致个人缴费部分的缴费困难，这也会影响参保率。各地经济发展不平衡，经济发展相对落后地区政府财力有限，目前尚无力顾及教职人员的社会保障问题，也会影响参保率。

    其四，现行社会保障制度的户籍和年龄对其教职人员全面参保存在影响。在实行属地管辖、地方统筹的情况下，户籍问题是他们能否参加其从事教务活动所在地社保的一个主要问题。在佛教中，绝大多数僧尼都没有将户籍迁往所在寺庙的当地，由于户籍的问题，导致这部分人参保问题难以解决。户籍也涉及到社会保障的个人账户积累的异地接续、身份变更后的续交费问题，比如，在获得教职人员身份认定之前，以其他身份如农民、居民等参加的农村或城镇居民基本医疗、养老保险的续接问题。还有教职人员在城乡之间流动时，如何把此前缴纳的城镇职工基本养老保险费积累转入自己的新型农村社会养老保险个人账户，从农村到城市流动也存在同样问题。目前农村、城镇居民、城镇职工医疗和养老标准和待遇相差较大的现实下，这种因教职人员流动而造成的社保个人账户积累的移转、接续困境会极大地损害他们的利益。现行参保政策中对年龄有明确规定，要求是16周岁以上，男60周岁、女55周岁以下。《意见》规定“宗教教职人员享受基本养老金的年龄为年满60周岁”。据调查，我国大多数教职人员是改革开放后到寺观教堂中主持恢复宗教活动的，他们普遍面临因超龄而不能参保的现实。

    三、妥善解决宗教教职人员社会保障的对策和建议

    1. 转变观念：大力宣传，培养社会公平正义意识，将教职人员全面纳入社会保障范围。教职人员社会保障工作政治性、政策性强，影响面广，具有一定的特殊性、复杂性。全社会应当转变观念，消除歧视，大力宣传教职人员的公民身份和权利保护，树立社会公平正义意识，在大力完善我国社会保障体系中，绝不能因教职人员的特殊身份将其排除在外。各地应当按照《意见》的要求，高度重视，统一思想，提高认识，加强领导，落实经费。切实将这一惠及广大教职人员基本权益的政策规定做好、做实，真正做到使他们都能够病有所医、老有所养、基本生活有保障，都能深切够感受到党和政府的关怀。

    2. 制度创新：必须适应教职人员的特点，着眼于提高参保率，实行分层分类保障。首先，对《意见》规定的教职人员最低生活保障和农村五保供养问题做到符合条件者应保尽保。各地应当按照《意见》要求具体明确本地区的实施办法，就补助对象、资格认定、补助标准、补助方式、资金来源、审核、监督检查进行详细规定，使这一措施能顺利、持续地实施，保障他们的基本生活。【12】


    其次，各地在制度设计中应注意区别对待、渐进实施。不同宗教因教规教义不同，形成了教职人员社会生活方式的各不相同，养老方式传统也存在差异，因此，不同宗教教职人员对社会保障需求的急迫性也不同。例如，佛教受传统“寺庙养老”思想的影响，对参保问题积极性不高；而伊斯兰教和基督教教职人员参保愿望比较强烈。【13】因而制度设计上就应当因教制宜、因地制宜，分步骤地有序推进，坚持自愿原则，在尊重宗教教义教规基础上，先行解决宗教教职人员的城乡低保和基本医疗保障问题，逐步解决养老保障问题，最后推进到失业、工伤、生育等社会保障。在政府补助资金和个人缴纳比例等问题上，要充分考虑地区差异，先从低水平、多元化制度安排起步，再逐步向全国统一的、公平的教职人员社会保障体系过渡。

    第三，对养老金缴费年限和养老保险待遇问题，应制定新办法。笔者认为，《意见》实施时已满60周岁的教职人员已经到了享受养老金待遇的年龄，这部分人数不多，应当由政府直接发放生活补贴，医疗保险可以按照现行规定办理。对缴费15年的年限问题，应作区别对待，即从《意见》实施后参加保险的教职人员到60周岁时缴费满15年的，按月发给基本养老金，具体数额同企业职工养老金；从《意见》实施后参加保险的教职人员到60周岁时缴费不满15年的，不发基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基础养老关系，个人账户数额不足以满足基本养老的，由政府按月给予补贴。

    第四，加快户籍制度改革。现行的户籍制度同社会主义市场经济体制很不适应，户籍不改，农民与城市居民身份所依附的权利义务不同，社会保障的水平和待遇有别，教职人员城乡之间流动中存在着诸多问题，影响到他们的切身利益。应尽快打破城乡分割的二元户籍结构，建立城乡统一的户口登记制度，为妥善解决教职人员社会保障提供体制性的条件。

    3. 加强政府责任：全面提升教职人员社会保障水平 

    政府在妥善解决教职人员社会保障中担负着极其重要的职责。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都是由政府组织实施的。教职人员社会保障制度建设中政府的作用应表现在以下方面：

    第一，加强教职人员社会保障的组织建设，理顺各方关系。教职人员的社会保障问题涉及政府宗教事务、人力资源和社会保障、财政、民政、卫生等众多部门，应加强组织建设，明确各自责任，理顺各部门之间关系，解决好教职人员社会保障的政策制定宣传、资金来源及管理、缴费比例、享受养老金、医疗保险的程序与标准、资金监管等方面的事务，使这一工作高效、稳妥地开展。

    第二，加大各级财政对教职人员社会保障的资金支持力度。上文谈到由于宗教团体、宗教院校、宗教活动场所不同于企业，自身收入有限，对教职人员社会保障的分摊缴费义务的履行不能，因此，这一块的缴费资金缺口应当由各级政府分担。对教职人员数量较多，政府财政补贴社保缴费存在困难的西部贫困落后省区，应当由国家财政给予专项拨款补贴。

    第三，政府应通过各种手段帮助宗教团体、宗教活动场所和教职人员提高自养能力，变被动为主动，尽快让他们承担其自身的缴费义务。

    综上，只有大力加强政府在教职人员社会保障中的责任，才能使政策落到实处，使广大教职人员老有所养、病有所医，为社会和谐稳定发挥他们的积极作用。






参考文献：

*本文系国家社科基金项目“宗教事务的法律化研究”(项目编号：10CFX006)、教育部人文社会科学研究西部青年项目“藏传佛教宗教事务的法律化研究”（09XJC820007）的阶段性成果。
**牛绿花（1971—），女，藏，甘肃舟曲人，西北师范大学政法学院副教授，法学博士，主要从事民族法研究。电话：13893677307，邮箱：niulh333@163.com


【1】郭捷.劳动法与社会保障法[M].北京：法律出版社，2008:305.
【2】尹蔚民.把人人享有基本社会保障作为优先目标[N]. 经济观察报(北京), 2010-10-25.
【3】中华人民共和国国务院新闻办公室1997年10月公布的《中国的宗教信仰自由状况》反映，中国现有各种宗教信徒一亿多人，宗教活动场所8.5万余处，宗教教职人员约30万人，宗教团体3000多个。宗教团体还办有培养宗教教职人员的宗教院校74所。
【4】万俊人.寻求普世伦理[M].北京：商务印书馆，2001:59.
【5】胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N].人民日报, 2005-06-27.
【6】参见《宗教事务条例》、《宗教教职人员备案办法》的相关规定。 
【7】吕大吉.宗教学通论[M].北京：中国社会科学出版社，1989:2.
【8】张士江.从进德公益展望有信仰背景的公益事业的发展[C].中国宗教公益事业的回顾与展望,张士江、魏德东主编，北京：宗教文化出版社，2008:3.
【9】凤凰华人佛教网.http://fo.ifeng.com/guandian/200904/0401_17_54866_3.shtml.  2010年12月10日访问.
【10】国家宗教局局长叶小文在“宗教界为构建社会主义和谐社会作贡献第二次经验交流会”上的发言.
【11】国家宗教事务局等.关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见[J].中国宗教，2010（03）.
【12】甘肃省已在2009年4月颁布实施了“甘肃省宗教界人士生活补助费管理办法”，明确了补助标准、资金保障等，全省各地已开始逐步实施，效果良好，受到广大教职人员的欢迎。
【13】国力.黑龙江省宗教教职人员社会保障问题的调查与思考[J].黑龙江民族丛刊，2010（1）.


（本文原载《西藏大学学报》2011年第1期，本网刊载已获作者许可，转载请注明来源及链接。）