靳国胜

 

内容提要：青海藏区的稳定问题是我国安全稳定与共同繁荣问题的特殊性表现,当前，宗教问题已成为影响青海藏区社会稳定和发展的重要因素，由宗教问题引发的社会问题也有其自身的特点；依法规范宗教事务是维护青海藏区社会稳定的现实需要；实现青海藏区宗教管理法治化要求健全和完善宗教立法、提高政府依法管理宗教事务的能力、加强法制宣传教育，在宗教界和信众中树立起全面而完整的法制理念。
　　
关键词： 宗教；社会稳定；宗教管理；藏区

　　
　　一、宗教对社会稳定作用的“两重性”

　　宗教是一种经久而普遍的社会现象，有着深远的历史渊源和复杂的社会联系，并随着历史演变发展至今，形成了一种强大的势力，成为人类社会生活及社会组织的重要构成部分。从一般意义上讲，宗教之所以能长期持久地存在和发展，在于它在信教群众的心目中，具有神圣性的若干功能，如社会整合功能(宗教发挥着巨大的社会组织和社会聚合的作用，对其成员进行价值和行为两个层面的整合)；社会控制功能(通过发挥人的自觉性对人们内在心理精神的控制和通过强制办法对人们的行为举止进行控制)；心理调适的功能（宗教虽然不能直接解决现实问题，但它通过把现实的一切纳入信仰的解释模式之中给予折射的反映和合理性说明，从而使一切矛盾和不合理现象被人为臆想的解决了，在一定程度上为社会稳定消除了心理隐患）。作为一种复杂的文化现象、一种意识形态，宗教与民族、文化、社会、政治、经济等方面有着广泛联系和互动，在社会生活中扮演着重要角色，因此对于社会的稳定也具有特殊的影响力。从历史上看，宗教对于社会稳定的作用和影响是在错综复杂的社会关系和条件中实现的。在不同的社会条件下，宗教的同一功能所产生的社会作用是不同的。主要取决于宗教自身的状况、社会与宗教的关系。抛开宗教的阶级属性对其加以考察，宗教对于社会稳定的作用和影响在客观上具有两重性。一方面，在社会发展过程中，宗教是一种重要而又特殊的维护社会稳定的力量和因素。宗教作为社会控制的一种重要方式，较之政治、法律、道德方式更具感情色彩，它通过自己的经典、教义、教规，使信教群众自觉用教义和教规约束自己的言行，从而把社会冲突控制在一定秩序范围之内，促进社会的和谐与稳定；作为一种社会纽带，在宗教群体内部起了团结和整合的作用，为社会稳定提供了必要的群众基础；宗教道德中的某些有益成分对鼓励广大信教群众追求良好的道德目标、对调节人际关系，维护社会稳定都会产生一定的积极作用。而且宗教还具有一定的经济、政治、文化和社会功能，也能够在促进社会和谐方面发挥其积极作用，为构建和谐社会服务。而另一方面，在某种情形中，宗教问题也可能触发治理危机，导致社会动荡，或者兼而有之，成为危及稳定、肢解社会体系的一种破坏性力量，对现存社会的稳定和发展发挥消极的破解作用。如，宗教的思想体系妨碍信教群众接受先进的思想教育，阻碍科学知识的普及和先进的道德观念、生活方式的传播；宗教情感容易导致宗教狂热，为了维护宗教原有体制,而无视现实的法律制度等，对社会产生负面影响,甚至社会动荡；不同宗教受不同的教义约束,有不同的生活方式和价值观,对行为标准的善恶判断也不同,往往形成宗教相互间的排斥；宗教的交往功能往往成为一些国家进行渗透、破坏甚至颠覆他国的工具；邪教披着宗教外衣,威胁社会稳定。这些都在一定程度上阻碍了社会的进步,对社会稳定产生消极影响。在我国现阶段，宗教与经济基础和上层建筑及其他组成部分之间还存在着不相适应的状况，社会进入了矛盾凸显期，因民族宗教引发的社会矛盾有不断增多的趋势,特别是宗教矛盾和民族矛盾，宗教问题和政治问题，世俗问题和信仰问题，国内因素和国际因素，非对抗性矛盾和对抗性矛盾等相互交织在一起，更增加了矛盾的复杂性。“从现实的角度来讲，无论是作为意识形态解释中的‘偶然因素’，还是作为导致其他变量出现的促成因素，宗教问题都已成为影响社会稳定和发展的重要因素之一。”

　　二、青海藏区的宗教问题及其对社会稳定的影响

　　（一）青海藏区的宗教问题及其特征

　　青海藏区是指青海省的六个藏族自治州,面积69.6万平方公里,占全省面积的97%；人口约172.58万人， 是中国第二大藏区。该区域多民族、多宗教共存，其中，藏传佛教影响最广，遍及各个地区。藏传佛教在藏区有着悠久的历史、广泛的影响和深厚的基础，信仰藏传佛教的主体民族藏族也是本省人口最多、分布最广、拥有自治地方面积最大的少数民族。目前,经批准开放的藏传佛教寺院有612座,教职人员达25130人。 青海藏区社会经济欠发达，群众普遗信教，宗教观念比较浓厚。“近几年来，随着藏区现代化步伐的加快，比如政治制度的变革、社会结构的变迁、宗教功能的转移、现代教育的发展，以及科技知识的普及等，宗教世俗化现象已成为一种无法回避的社会和文化现象。” 但现实中，宗教在藏区仍有着巨大的不可忽视的影响，这是由其固有的特征所决定的。藏传佛教为几个不同民族（包括藏族、土族、蒙古族）的大多数人共同信仰，宗教对这些少数民族的思维方式和行为方式的内在影响深广，己经溶入了这些民族的民情风俗、文化艺术、生活习惯、道德规范等之中，成为这些民族传统文化的重要的构成部分。民族性和群众性是其首要的特征。藏传佛教传入青海藏区千余年，历史悠久，而且将会长期存在，因而在处理宗教问题上需要一个不断发展的过程，在这一过程中，伴随着其他民族问题的发展变化，可能会出现一定的起伏状态。此外，藏传佛教教派众多，错综复杂,又与民族问题往往交织在一起，存在着民族因素、宗教因素与贫困因素等方面的交融性，使得青海藏区民族宗教问题具有复杂性特征。由于藏传佛教是非本土宗教，还涉及到国际性问题。作为世界佛教三大体系之一，藏传佛教近年来在欧美有了较大的发展，国内藏传佛教界与国外联系日益密切，使宗教问题的复杂性更加突出。

　　（二）青海藏区的宗教对社会稳定的影响

　　青海藏区的稳定问题是我国安全稳定与共同繁荣问题的特殊性表现。当前，在青海藏区宗教与社会稳定的互动关系中，宗教对社会稳定的影响同样具有两重性。一方面，藏传佛教作为一种有组织的社会力量，是一种重要的特殊的维护社会稳定的力量和因素。它以更具感情色彩的社会控制功能，通过对信教群众的思想行为的控制，能够把一些社会冲突控制在一定的秩序范围内，促使社会的和谐和秩序化。其心理调适作用、慰藉作用，相同的行为习惯和宗教禁忌，对巩固青海藏区群众的团结和心理认同起着其他文化整合难以起到的作用，并同其他社会要素发生广泛的联系，对群体和社会稳定产生积极的正面效应。宗教历史的积淀，已经使得藏区群众认同了现存的民族信仰，这些已深入到族群的文化形态之中，有着广泛的群众基础，也暗含着巨大的政治、文化潜能。而另一方面，青海藏区经济文化落后，宗教生活成为人们社会生活中极其重要的组成部分，宗教因素常常成为社会不稳定的重要诱因。主要表现在：（1）宗教领域的活动影响社会稳定。在一些地区，宗教特权死灰复燃，阻碍正常宗教活动的开展；有的寺院以旧的部落范围进行宗教活动，导致部落势力重新抬头。群众的生产、生活往往受到宗教观念、宗教感情以及传统习惯势力的影响，以至干预行政、司法、教育和婚姻，严重损坏了基层政府的形象和全国法制的统一。个别寺院和宗教人士非法寻访候选灵童名单，干扰正常的灵童转世活动；自行认定活佛、国外插手认定活佛问题以及僧尼非法出入境问题屡禁不止；不少寺院和宗教人士互相攀比且大兴土木扩建寺院或个人府邸；有的热衷于维修经堂和搞大型的宗教活动，不仅增加了信教群众的经济负担，严重干扰了当地的社会治安、影响了群众正常的生产和生活秩序，同时也给社会带来了不稳定的因素。 （2）直接的经济利益纠纷和冲突引发的突发事件增多，往往带有宗教因素。（3）宗教活动场所管理组织未发挥应有的作用，内部管理不善，违反教规教义的现象时有发生；社会游散僧尼不断增多，对之缺乏有效的管理措施；一些寺院自养能力低,给境外宗教渗透提供了可乘之机；对各类僧尼和新转世活佛的教育培养跟不上形势发展的需要，影响党的民族宗教政策的贯彻落实。（4）境外敌对势力利用宗教加大对藏区宗教界和信教群众的渗透力度，危害地区稳定。青海藏区成为达赖集团分裂势力进行渗透的重点地区之一。由此可见，青海藏区宗教与社会稳定的矛盾十分突出，并有其深刻的社会历史根源和管理方面的原因。

　　三、依法管理宗教事务是维护社会稳定的现实需要

　　一般而言，宗教信仰是公民个人的私人事务，国家不应对此进行干涉，但是宗教活动又是社会性事务，发生在社会政治领域，它不仅关系到个人信仰，而且影响到社会秩序，因此，宗教活动应当也必须有法律介入，受国家法律的约束，接受政府依法进行的管理。20世纪以来，对宗教事务进行依法管理，将宗教活动纳入法制化轨道，已成为世界各国的一种普遍做法。宗教问题涉及到方方面面的利益,处理好这些问题离不开法律手段，国家以法律的形式规范宗教活动既可以保证宗教活动合法有序地进行，又可以通过公权来保护公民的宗教信仰自由。依法管理宗教事务，就是要依据有关宗教法律、法规对宗教事务进行管理，包括两个方面的内容：一是依照宪法规定的公民权利与义务相一致的原则，规范宗教活动主体从事宗教活动必须遵守宪法、法律、法规和政策。二是依照宪法和法律规定，规范政府的行政行为。依法管理宗教事务，就是政府依法保护宗教团体、宗教活动场所的合法权益，保护公民宗教信仰自由的权利和宗教教职人员履行教务的权利，保护正常的宗教活动；使一切宗教活动都必须在国家宪法、法律、法规和政策规定的范围内进行，对利用宗教进行违法犯罪活动的行为予以打击，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透破坏活动。保护合法，制止非法、抵御渗透、打击犯罪，这是同一个问题的两个方面。在我国，公民在行使宗教信仰自由权利的同时，必须履行自己的义务。任何人不得利用宗教反对中国共产党的领导和社会主义制度，危害国家统一、社会稳定和民族团结；不得损害国家的、社会的、集体的利益和其它公民的合法权利；不得利用宗教干预国家行政、司法、学校教育和社会公共事务。对于利用宗教进行危害国家安全、公共安全、侵犯公民人身权利、民主权利及妨害社会管理秩序、侵犯公私财产等违法行为；利用宗教干涉民族自治地方的行政、司法、教育、婚姻和生产与生活的活动；有关主管部门应予坚决制止。同时严厉打击利用宗教在民族地区制造不稳定因素或故意挑起事端的非法活动；境外敌对势力利用宗教进行渗透的活动和行为；极少数民族分裂主义分子利用群众朴素的宗教感情和极少数人中存在的强烈的民族主义情绪，策动群众闹事，煽动民族仇恨、进行破坏民族团结和分裂国家统一的活动。依法管理宗教事务是贯彻执行党的宗教政策、维护民族团结的重要措施,关系到社会的稳定和现代化建设的顺利进行。由于宗教具有民族性的特点,往往与民族问题交织在一起，涉及大量群众,宗教问题处置不当,会引起信教群众的不满,甚至引发危害社会政治稳定的群体性事件。因此，各级政府的宗教事务管理部门及其工作人员在宗教事务的管理过程中要树立依法管理宗教事务的观念，依据宪法和有关法律、法规及规范性政策文件进行，不断提高依法管理宗教事务的能力，做到依法行政。

　　四、青海藏区宗教管理的法治化问题

　　（一）宗教地方立法问题

　　我国迄今没有一部较为系统详细的宗教基本法，只有国务院颁布的《宗教事务条例》以及国家宗教事务管理局出台的一些管理规定、细则、办法。全国各地也依此为依据制定了地方性法规、规章。这些法律文件在保障公民宗教信仰自由权利的行使，在宗教活动、宗教人员、宗教场所的年检等方面发挥了积极作用，也为政府部门依法管理宗教事务提供了法律依据。但阶位较低、法律效力有限、内容简单、笼统，使不同层次的宗教规范在运用上可操作性存在不足，不能完全适应现实需要。宗教立法作为我国法治建设的一部分，其进展总的来说还是相当滞后的。就我省现行的《青海省宗教事务条例》来看，存在的问题也是比较突出的。一是立法内容相对滞后，对于宗教工作面临的许多新情况、新问题缺乏系统的规定。如合法宗教与非法宗教的界限，宗教活动中除了纯粹的教务活动之外的宣传、慈善、募捐活动的内容、宗教团体与其他相关社会团体的关系等。立法上的缺失导致政府部门在管理宗教活动场所时出现无法可依的尴尬局面。二是《条例》适用性不强。由于宗教问题的复杂性和宗教立法起步较晚等原因,《条例》存在着原则规定多、过于笼统而可操作性不够的现象。在实践中，基层宗教事务部门难以准确把握宗教法规的精神和含义,往往导致不敢用法或者滥用自由裁量权,侵害宗教团体或宗教界人士的合法权益。因此,增强法规的可操作性是当前宗教法制建设中需要解决的另一个重要问题。三是不同地区之间的差异性导致《条例》的适用性障碍。由于我省地域辽阔，民族众多，宗教传播历史悠久，社会影响深刻，宗教活动场所分布广，信教群众多，教派支系繁杂。统一的《条例》虽然做到了基本方面和原则的有法可依，但只能就一般情况加以规定，对各地各处的具体情况而言，仍然不能满足需要。针对以上问题，从依法管理宗教事务的实际需要出发，在当前缺乏国家宗教基本法的情况下，青海省立法机关应当充分运用地方立法权，从青海的实际出发,根据形势的变化和客观要求，依据国务院《宗教事务条例》的基本原则和制度，对我省己实施的相关地方性宗教法规和意见进一步修订,制定出符合青海宗教工作实际需要的一些配套法规和实施细则。围绕宗教事务管理的目标，对宗教团体、宗教活动、宗教财产、宗教教育、涉外宗教事务等方面作出明确、具体的规定；对非法宗教活动和假借宗教名义进行违法犯罪活动之间的界限、宗教事务行政执法的范围、宗教领域违法犯罪活动的惩治措施等进一步细化，以提高宗教法规的适用性。从而为做好青海宗教事务管理工作提供可靠的法律保障。特别是实行民族区域自治的地方，有必要制定和颁行符合自身特点和需要的关于宗教事务的单行条例，为执法活动奠定基础，使管理活动更加具体明确。这是由宗教活动所具有的地方性和民族性特点决定的。

　　（二）依法管理问题

　　依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督，使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围。宗教问题作为青海省的基本省情之一，各级政府在宗教事务的依法管理上做了大量卓有成效的工作,进行了有益的探索。但是,在依法管理中也存在着不可忽视的问题。一是缺乏现代宪政法治理念。个别行政管理部门及其工作人员对国家权力的基本属性缺乏正确认识，在宗教事务的管理活动中，方法简单，缺乏程序观念和服务意识。二是管理主体不够明确。依法管理宗教事务的主体是各级政府及其宗教事务部门，然而,在基层管理部门，由于缺乏专门的管理人员，往往是担任统战工作的干部兼任宗教活动场所的管理工作，导致管理主体的弱化和虚化，执法越位或缺位的情况时有发生。三是主管部门与政府其他部门之间的关系尚未理顺，职责分工不明，导致相关工作的效率低下。四是长效而稳定的管理机制尚未普遍建立，管理中存在着运动式、应景式的做法。针对以上问题，政府部门在宗教事务管理中，需要着重做好以下几方面的工作：首先，要做到依法管理。宗教事务管理部门工作人员必须树立依法管理宗教事务的观念，提高依法管理宗教事务的能力，做到依法行政、公正执法。宗教事务部门既要依法规范管理对象，要求宗教团体和宗教活动场所必须履行义务、承担法律责任,也要依法规范自身，在法律赋予的职权范围内行使职权，依据法律规定的要求和程序管理宗教事务。其次，要转变工作思路。“要从重视宗教界代表人士向既重视宗教界代表人士又重视信教群众转变；从靠外力维系宗教领域的机械性、静态性稳定向寻求充满活力的内生式的结构性、动态性稳定转变；从依政策管理宗教事务向依法管理宗教事务转变；从重思想教育和重统战的工作方式向依法规范与团结教育相辅相成的方式转变；从单一部门管理宗教事务向社会化管理宗教事务转变。” 第三，推进宗教场所的社会化管理。在管理主体上,要注意发挥政府及其相关职能部门的积极性和主动性，推进相关法规政策的配套改革,从政府主导转向政府和社会共同发挥作用；宗教事务部门应注意协调同其他部门的关系，管理上要协同配合、形成合力，加强社会化、专业化管理，形成综合治理工作的局面，为促使宗教活动场所参与社会工作，发挥积极社会作用打下基础。第四，建立长效管理工作机制。宗教问题的长期性、复杂性、群众性决定着宗教管理必须注重长效管理，强化工作机制。宗教管理工作应从日常的常规管理入手，建立并健全对于宗教的综合管理体系和工作网络。并注重培养和提高宗教活动场所自主化管理能力，宗教事务管理部门应指导宗教团体和宗教活动场所建立健全管理制度，使宗教活动在国家法律法规和政策规定范围内活动。

　　（三）法制宣传教育问题

　　开展法律宣传教育工作既是提高公民法律素质的基本要求，也是依法治国的重要举措。在宗教事务管理部门以及宗教界和信教群众中开展法制宣传，是宗教管理法治化建设的重要内容，也是宗教事务部门以及宗教界树立起全面而完整的法制理念的必然要求。依法管理宗教事务是新时期出现的新问题，在宗教法律法规的实施过程中,无论是宗教事务管理工作者,还是宗教教职人员和信教的公民,对宗教法律法规的实施普遍存在着认识不到位乃至不适应现象。这就亟待加强宗教法律法规的普及工作，其中对宗教教职人员的法制宣传是关键环节，既关系到政府对宗教场所的依法管理问题，也关系到宗教场所的内部依法治理问题。目前，青海省结合“五五”普法，在宗教场所依法管理中，开展了“法律进寺院”的专项活动，在加强法制宣传、政策宣传和宗教场所社会化管理中作了大量的工作，受到了明显的效果。但对教职人员进行法制宣传教育的长效机制还未建立起来，缺乏长期性、阶段性和规范性的规划与方案，具有操作性的办法和措施还不多。对此，从维护稳定的长远之计来看，需要尽快建立起“法律进寺院”的长效工作机制，将对宗教教职人员的法制宣传活动制度化、经常化。通过法制宣传使教职人员牢固树立公民意识、爱国爱教意识，提升宗教界自身的法律意识和依法办事的能力,主动维护宗教界的合法权益,有效地防止和抵制其他非法活动，增强他们依法办教和接受政府行政管理的自觉性。对于广大信教群众群众而言，开展法制宣传教育应深入到基层、农牧区，采取有针对性和灵活性的形式，引导他们把爱国与爱教结合起来，把做好信众与做好公民结合起来，使信教群众明白任何人不得利用宗教妨碍社会秩序、工作秩序和生活秩序；不得利用宗教干预司法、行政和教育，更不得利用宗教危害国家安全和公共安全，从而确保宗教活动在宪法和法律规定的范围内进行。以此为宗教事务管理的法治化和维护社会稳定奠定坚实的群众基础。

　　总之，宗教对社会的稳定具有特殊的影响力，由宗教引起的社会问题也具有其自身的特点。在社会主义时期，宗教问题还将长期存在，并有时将会以其他社会矛盾的形式表现出来。对此，我们要从宗教问题的实际出发，客观地认识现阶段宗教对社会稳定的两重性作用，正确判断特定宗教影响社会稳定的性质和大小，并通过法治化途径进行管理和引导，来消弥其负面作用，发挥其正面作用，为社会稳定服务。

 

（本文原载《青海师范大学学报》(哲学社会科学版) 2011年第11期，转自青海法学网2012/2/29。