瞿海源

    在一九九○年初，笔者发现一九六○年至一九八○年，台湾每万人的团体数增加了0.47倍，而自一九八○年到一九九○年却增加了0.93。前二十年所增加的团体数竟是后十年的一半。这样的变迁确实令人印象深刻。简单地说，台湾民众在八○年代组成志愿团体的行动快速成长。但仔细推敲起来，问题就愈来愈复杂。首先，政治民主化和民间团体数量的增加两者之间到底有什么样的关系？是政治民主化促成了保障了人民结社自由？还是民间先有所觉醒，有改革的要求，而组成愈来愈多的民间团体，透过这些民间团体力量的运作乃至对戒严威权体制的冲击，政治才逐步民主化？

   在民主社会，民间团体到底有什么重要的作用。大体而论，民主制度虽然是由人民做主，但不可能由每一个人来表示甚至做什么主。人民除了选举外必须透过民间团体才能影响政府。换言之，民间团体居于政府和人民之间，民间团体由人民组成，结合个人，而发挥对政治的影响力。在参与或民主制度里，个人必须藉参与民间团体而开始学习并养成参与公共事务的能力和素养。在理念思考上，这样的论述应该是可以接受的。但仔细推敲起来，发觉有不少根本问题有待解决。结社自由是现代民主国家所保障的基本人权之一，没有结社自由的国家，基本上是不民主的。但是民主国家保障结社自由到底会对民主有什么作用。结社自由获得保障后，人民可自由组成团体，这些团体可以凝聚共识乃至共同利益，进而对政治产生影响。如果民间团体的组织运作原则又是民主的，那么就对社会整体的民主化式民主制度的确立是有重大助益的。

    在民主国家，政权是由人民选举产生，新的经由选举产生的政权成立后就组成新的政府。在选举过程中，虽说是由人民投票，但人民投票受到很多社会政治经济因素的影响。其中，政党、利益团体、和民间团体都会发生实质的影响。若就广义的人民团体而言，这二类组织和团体都是民间团体，我们暂不讨论政党的情形，也不讨论利益团体的状况，单单就民间团体而论，也应该可以设定民间团体对选举是有影响的。在新的政府组织后，各个政党、利益团体和民间团体也都会持续对政府及其施政发挥作用。单就民间团体而论，一般也都相信会有显著的作用。不过究竟民间团体在这样的民主政治中发生怎么样具体的影响和作用，就需要进一步加以探究。在理论上，也都有一些不同的看法和解释。

    结社或组成团体是人类根本的需求之一，先是有与人亲和的动机，这从现代心理学的古典实验就已获得证实。人们进而希望与人有连结（association），而逐渐以团体的组成来满足这种社会心理的需求。结社的现象在华人社会有很长的传统。单单就社会两个字而论，从《说文》中，社是从示土，也就是地主的意思。周礼指称二十五家为社。《段注》则称社者，土地之主，土地广博，不可遍敬，封五土以为社。这样看来社是以地区为主礼拜社神的组织。到后来，《正字通》指称社是「团结共事者」。《莲社高贤传》乃有「远法师与诸贤结社」的说法。结社可能就源于此，有趣的是这个结社还是和宗教有关。不过后来文人组成的团体多以社为名，如诗社。文人政治结社，如复社。这时社和会就在有区分了。本来「会」是合的意思。后来又有盟的意思。到最后会就成为结合成团体的意思，许多团体就以会为名，像天地会等。于是，不论以社或会为名，实际上可以看出来人们组成团体或结社的需求，结社也对社会产生很大的作用，这些作用不是单一的个人可以发挥的。在皇权专制时代，虽有结社，但政权从来就不会保障自由的，不时更会压迫乃至株连残害结社者。

    在欧洲贵族政制，民间力量薄弱，民间结社也不发达，直到市民社会兴起，才有市民阶级的组织出现。在现任民主社会中，自由结社逐渐出现。托克威尔指出：

    民主国家的公民各个自主而薄弱，不容易单凭个人的力量来做一件事，同时谁也不能差遣谁来帮自己的忙。因此，他们如果不自动养成互助的作风，就各个毫无作为。假若民主国家的人民没有结社从事政治活动的权利，或没有政治结社的兴趣，那么他们的财富与教化虽仍可保全，他们的独立定将发生大危险。假若他们在日常生活中根本没有结社的习惯，那么连文明都受到威胁。

    人只有在互相影响之下，才能发挥感想与意见，才能扩大胸怀并发展思想。我曾经指出，许多民主国家都缺乏这种人人互相影响的现象，所以应有加以制造的必要，但制造这种现象，只有靠团体的力量。
 综观人类社会各种法则之中，有一种是清楚明确的。这便是：假若人类要文明或继续保持文明，那么结社的艺术必须随平等程度的增强所致加发扬光大(托克威尔着，李宜信、汤新楣译，1985:102-105)。

    在第一次世界大战结束后，多次不同的劳工国际会议开始讨论结社自由的问题，主要是因为大部分的国家都未能充分保障工会的自由，甚至还制定法律限制甚至禁止工会的组成(Prondzynski 1987)。于是结社自由的根源和现代工会的开创有密切的关系。许多有关结社自由的文献都是在讨论工会，而国际劳工组织也对结社自由给予高度的关注（ILO 1996）。

     Amy Gutmann (1998)在引述托克威尔声称在美国民主中，没有任何其他的现象比自由结社更值得注意，之后她很感叹地指出在托克维尔之后一个世纪，却几乎没有人注意到美国结社自由的价值和限制。相对于言论自由而言，研究结社自由的显得就太少了。

    Sillman和Noble(1998)指称在菲律宾，许多非政府组织在建构民主。很多民间组织在协助解决乡村和都市的贫穷问题，在菲律宾更有人权、环境、公民运动的组织在各方面致力不同问题的解决，总的来说就在建构菲律宾的民主。其实世界上大部分在进行民主化的国家也都有众多民间团体在争取人权、自由、和民主。回顾台湾民主化的经验，各种民间团体，包括政治改革、环境保护、生态保育、教育改革、独立工会、弱势族群、乃至大学生和知识份子团体在解严前纷纷成立，促成解严，在解严后，结社自由获得更多的保障，民间团体就更多了。这些新的多半具有改革意识的团体实际上也在积极建构台湾的民主。

    是不是所有的民间自由组成的团体都值得鼓励，或都对民主社会有所帮助？这是值得推敲的，Gutmann(1998)以3K党为例做了说明。在台湾，我们要问的问题是到底什么样的民间团体对台湾的民主发展有正面的作用，那些民间团体却是在阻碍民主的进展。

    在有关民主的理论里，个人的社会和政治参与到底和民主有什么关系，一直还是一个持续性的争论。表面上，或直觉上，都会觉得参与民间团体，或个人参与社会政治事务可以促进民主。但在理论上，却并不单纯，有不同的论述和观点。参与式民主理论者，如托克威尔较持正面的看法。他们认为个人经由参加团体，会学习他人的角色也会考虑得宽广些，而不会为私利着想。尤其是在参加非政治团体时，公共等精神的学习会克服个人主义的缺失，而对民主产生积极的作用（Paxton 1998, Kaufman 1999）。但是，也有学者指出参与其实对民主并不重要，有时甚至有害。民主只需要民众有参与的潜力，不必在实际参与上太多。民众有限的参与让政治精英在不受太多干扰从尽心去做决策。民主也者就是选择政治领袖去组织政府，接下去就是放手让政府去做事。更极端的论点则认为民众基本上是反动的是反民主的，他们常常要求太多，使政府精英无所适从。公民多半是资讯不足而且经由参与也不太能有正面的改变（Dye and Zeiger 1970, Huntington 1981）。

    相对于这样的精英论，晚近还是有学者强调社会与政治参与有效转化个人经验，对民主是好的是必要的。个人参与民间团体的经验会促成积极的政治参与，因而有助于民主（Verba, Schlozman, and Brady 1995）。特别是在许多东欧国家或其他地区民主化运动风起云涌之际，民间社会的概念再度振兴起来。而民间社会就在强调民间力量的兴起，这种力量大多就经由民间团体组织而发挥。相对于过去的集权或威权统治，甚至也可以是对以往反民主政权的抗争，民间社会及民间团体就成为这些社会知识份子而向往所特别加以肯定的（Kasfir 1998）。在这样的情境里，民间团体就会被寄予厚望。这可能有一种补偿作用在内。同时由于民主的基础不是很坚实，民间社会本身在民主或参与上就有相当的弱点，民间团体的兴起能否真正促进民主，也是有待探讨的问题。

    张茂桂（1985）认为中介团体有两种功能，一是吹哨子找毛病以补助政府之不足，二是反映民意，作为政府与民间的桥梁。进而他指出涂尔干认为中介团体可以是个人的价值与道德的来源，建立起现代工业社会中个人与社会的道德连带关系。杭之（1989）则强调民间社会从国家机器的权威下分化出来乃是民主社会的根本特征之一，民间社会乃成为一个与国家有着相对独立自主性的自愿性组合。

    萧新煌在研究解严后的文教基金会时，指出基金会做为民间结社的一种形式，受到解严很大的影响与激发。解严后的基金会不但数量大增，同时企业的和民间的基金会有惊人的成长速率。其中更有社会运动基金会和智库基金会的兴起，而企业基金会也开始从事社会文化议题的探究（萧新煌 1991）。

    在国内，由于非营利组织大量增加而且相当活跃，引起了学界广泛的注意。许多学者着手从事这方面的有关研究，而硕士论文以非营利组织为题的也有数十篇。依照定义，非营利组织都是志愿形成的团体或组织，在本质上是民间团体的一种，也是民间的结社。这些非营利组织在过去十多年间，透过诸如游说、诉诸舆论、陈情抗议、以及争取或接受政府委托的方式，在各个领域发挥了实质性的影响，有时甚至改变政策主导立法（江明修 1999）。

    到目前为止，国内在解严后种种民间团体，包括民间基金会、非营利组织、以及各种社会团体，甚至也包括政治性团体，蓬勃发展的现象，令人对民间社会的发展满怀希望，虽然也会发现一些团体和组织运作上并不理想，甚至还有相当困难。我们这项对民间团体全面整体性的研究，希望能探讨民间团体发展对台湾社会，特别是民主究竟有什么影响。在研究过程中，对民间团体正负两方面的影响，从事客观的研究。

                          台湾结社自由的政治历史过程与问题

    刘庆瑞指出，传统中国向来不承认人民结社的自由，直到清光绪三十四年颁布结社集会律，才开始承认人民有合法结社的权利，不过限制很严，不但限制秘密结社，政治结社也必须经官署特许，也不允许学生、教师、女性的加入，甚至连人数都不准超过一百人。到民国成立，临时约法承认人民有结社自由，但还是有别的法令来严格限制。一九四七年订定的中华民国宪法第十四条规定人民有结社自由。

   在戒严威权时期，执政者原则上不尊重结社自由，民间自愿性组织受到压抑，并不发达。政府处理民间团体的事务，都是依据一九四二年制定的「非常时期人民团体组织法」。政府相关部门到底有没有依该法来处理，也是大有问题。例如，依照这个法，在中央的主管官署是「社会部」。实际上，政府迁台后并没有社会部，政府也没有修改这个条文，即径由内政部主管。究竟，政府如何执行这个非常时期人民团体组织法很值得进一步做深入的研究分析，以客观了解人民结社在戒严威权体制下的情况。

    就非常时期人民团体组织法条文规定而言，有几项特色。以非常时期为名称的一部分，非常时期是指对日抗战时期。这个法到底有什么特别因应对日抗战的意义，就条文而言，倒看不出有什么非常的地方。其次，这个法采取许可制，主管官署有权来决定许不许可人民组织团体。这种精神和原则为后来的动员戡乱时期人民团体组织法所延用。人民组织团体经向主管官署申请获得许可后，主管官署即派员指导。政府显然成为人民团体的监督者，另在第十条又规定主管官署必要时得指派各职业团体的书记。最后，这个组织法规定人民团体在同一个区域，同性质同级者「以一个为限」，这种限制对结社自由有很大的伤害，也是最受批评的。不过，这个组织法没有订定任何罚则，一方面似乎比较开放，但在另一方面就很可能由政府来决定，到底是不是比新的更好，是可以就其根本精神加以讨论的。

   「动员戡乱时期人民团体法」不是一个新订的法律，而是以「非常时期人民团体法修正案」的方式提出。这个所谓修正案的提出实际上是为了要让已经宣布成立的反对党，即民主进步党，能成为依法合法登记的政党。执政当局拒绝拟订政党法，所以以修正案方式，特别加列政治团体一章，目的就在此。在原先的非常时期人民团体组织法当中根本就未将政党列入。因此，修法主要是为了让政党政团合法化，甚至因此而喧宾夺主，对于人民团体的种种条件反而有趋严的做法。

    政治团体在这个新的人民团体法中是采报备制，但其他人民团体则采核准制，不仅如此，整个修正案都相当忽视非政治团体的权利。其次，也可以很明显地看到新增了许多条文，实际上也都对人民团体设下很多限制。新增条文中，监督与处罚共有十个条文，是最大的新增部分。这些监督与处罚似乎是针对政治团体而来，其他人民团体乃遭池鱼之殃。 然而，对政党政团，实际上事属敏感，政府也不好处理。但在当时，刚解严，官员心态依旧相当保守，在法上先设限再说。这种对人民团体的监督和处罚在非常时期却是完全没有的。实际上这种立法从严的做法使得法律的执行不能落实，据本人研究助理向内政部主管官员查询，发现至今至少在内政部尚未有任何依人团法惩处的案例。有许多活跃的民间自主性团体，如台湾环保联盟、澄社、台湾教授协会、台湾政治学会，都不是依人团法登记经核准的团体，但政府也从未依人团法加以禁止。所以这种罚则订得实在没道理。然而，在立法过程中，立委，包括民进党的立委对这些罚则都没有什么意见。

    其次，新增条文比较多的是政治团体，有一专章，计八个条文。这是修订非常时期人民团体法的基本目的。但是在修法中，又加了许多对人民团体的规范。例如，会议一章，也有八条，是全新的。再次为职员部分新增六条，会员(全新)五条，社会团体(全新)五条。这种种新的规定，特别是整章都是新的规定，如会员、社会国体、会议等都是在建立规范，也都有限制的意含在内。

    在一九八七年解严前，各种社运、政治、乃至学生组织有相当蓬勃的发展，可以说是促成解严的重要力量。就政治团体而言，从七○年代末的美丽岛政团、党外编联会、党外公政会、到民进党成立都在解严前。国民党政权曾有意查禁党外公政会，而民进党在一九八六年成立时，发起人多有坐牢的准备。民进党成立，当局即已默许，也是次年解严的明显前兆。人民自由组织团体，包括组织政党在内，可以说在「动员戡乱时期人民团体法」确立之前就已发生。根据内政部的统计，自一九八○至一九九○年，人民团体每万人之数目就有快速成长的趋势。这种民间力量的兴起，应该是促成解严的重要因素，也是迫使政府修订非常时期人民团体组织法的原因之一。但是，由于政府所迫切想解决的问题是政党合法化，但又不愿单独订定敏感性之政党法或政治团体法，于是就修订既有旧不堪的非常时期人民团体组织法来应付。所以对非政治的人民团体可能的积极作用相当有限。人团法之修订，多处系根据农会法等。因此，基本上不必然和民主化有关。因为会法、渔会法、工会法等都是在戒严时期经多次修订，在基本精神上仍是以管制为主，所以在组织的规定上都相当严密。这些组织上等规定就移置到修订的人民团体法之中。只要向政府登记立案的社会团体必须采理监事制，连另取职务名称都不可以。

   在所谓修订动员戡乱时期人民团体法时，朝野立委就有极大的争议。在一九八七年秋立法院进行一读会时，对若干根本问题有很长时间的辩论。到一九八八年初二读会逐条讨论时， 民进党集体退出。于是整个法案延宕了约一年，才在一九八九年初完成。

    主要的争议有四点，即政党及政治团体应不应该以人民团体法来规范，人民团体应该采用报备还是核准制，法案是否仍冠以动员戡乱时期，以及该不该有不得违背宪法主张共产主义，或主张分裂国土三原则。

    立法院当时还是以未改选的老立委占绝大多数，全部三百席左右，在台湾地区选出的增额立委只有七十三席，国民党有四十二席而新成立的民进党只有十二席。虽然民进党立委在上述三个议题上却一再坚持，仅以只占百分之四左右的席次，绝大部分的意见都被拒绝。其间也有若干国民党籍立法委员，如黄主文、林源朗，及资深立委，如李公权，也表达了比较开明的意见。经过杯葛和政党协调，大约只将原来政党采核准制改为报备制。其余不多照行政院所提通过。然而，原来有争议的四个主要议题，到一九九九年，有两个议题已经或正将改掉，即动员戡乱时期已终止，法案名称已无这六个字，而所谓的三原则内政部在最近，即一九九九年秋已着手要将以废除。

    还有两项争议，大约立法院不会再做什么修改，即政党及政治团体以人团法来规范，以及对非政治团体采取核准制。对于前者，政党在过去十年间的运作，似乎还未发现人团法有什么不适用的状况，只在民进党将所谓的台独条款纳入党纲时，国民党强硬派要求加以处置，爆发人团法修订执行以来的执法危机，以及后来建国党成立也面临三原则的问题，但也未见太多的争论，显然内政部在国内政治民主化的状况下，从宽解释，未将主张独立建国视为违反三原则。这大体上都说明了政党被纳入人团法，但并没有受到什么限制。所以也就没有什么反对的声音。只是在政党运作不是完全没有问题，例如政治献金、党营事业等，可能在未来还会有呼吁订定单独订定政党法的意见。至于对于非政治团体采取核准制，到目前为止，民间和立法委员都没有足够的动机和力量来争取修改。同时，有关机关也没有「确实」执行人团法，对许多未经核准的民间团体都不依人团法加以处置。申请核准只成了一种形式，虽可以据以成为社团法人，但民间团体的自主运作这不是必须有的这个条件。

    然而，十年来一直有一个规定对人民结社自由有很大的妨害。就是内政部在处理人民团体申请成立或更改名称时，在有关人团法的施行细则上，即，社会团体许可设立作业规定，就做了许多限制。其中，明确规定不得以台湾为名申请成立全国性的人民团体。于是许多活跃的团体都不得登记为合法的人民团体，如台湾环保联盟。在一九九○年中期之后更有一些学会因以台湾为名而不为内政部所认可。其间有台湾历史学会（1992成立）台湾政治学会（1993成立）台湾社会学社（1995更名）台湾法学会（1996更名）台湾哲学会（1996成立）台湾经济学会（1990年初更名失败，1997成立）。内政部规定不可以用台湾为全国性团体的名称，所以有线俗学会就未向内政部申请成立，而自行开始运作。有三个学会是更改名称案，内政部也不准。直到中国比较法学会更改为台湾法学会时，内政部不准，该学会就提出诉愿，然而一路到行政法院都未成功。后来申请大法官会议解释 。大法官会议在一九九九年四月一日作成释字第479号解释，解释认为，人民团体名称选定的命名权，受宪法结社自由权保障，内政部订定的社会团体许可设立作业规定，限制人民团体应冠以所属行政区域名称的规定，因违宪而自即日起失效。因此除非内政部另修法限制，否则人民团体名称冠以台湾名称将不受限制。 因此，至此人团法主要的争议大体上就告一段落。但在未来为保障人民的结社自由，以及因应政党政治的需要，人民团体法的内容和精神必须再加以修订。

                             台湾人民团体的发展趋势

    从一九五八年至一九九六年，将近四十年，台湾人民团体的变迁相当明显。在全国性的人民团体方面，大体上职业团体和社会团体发展趋势极为不同。职业团体在六○年代初到一九七○年代中，成长快速，而在其他时期成长有限。社会团体则呈持续成长的趋势。就职业团体的总数而言，1958至1962年，完全没有成长，但在1962至1976年间，职业团体数却快速地增加了十八倍，1976年至1983年有一些成长，但也仅有百分之二或十，随后到1996年，却都是负成长的局面。这种趋势显然和产业型态的变化有关。在工业化时期，即六、七○年代，工会数目呈高速成长的情形，成长率高达近二十七倍，与此相近的是工商业团体，也成长了二十一倍。但在高速成长后，在1976年之后，工商业团体都呈缓慢的情形，而工会则有负成长的现象(表一)。

    在社会团体方面情况就非常不同，似不断持续成长，不过其间也有快慢的差异。就整体趋势而言，正1958年起至1976年，社会团体数目增加了近两倍，1976至1979成长缓慢，仅有百分之九，为而在接下去十年间，也就是在人团法修订前十年，成长了百分之五十六。在1989年到1996年就更成长了1.5倍。如果以五年间距来观察，则在人团法修订前五年，成长为百分之十九，在人团法修订实施后，就跳升到百分之八十三，速度十分惊人。随后三年，虽只成长百分之三十七，但若推计至1998年，则可能也有六成的成长率。很明显，解严及人团法的修订实施，对人民结社自由确实有积极的作用。民主制度之建立有助于民间组织团体的自由。不过，对于解严前和人团法修订施行前，民间组织社会团体数的增加趋势也应加以特别的注意。尤其是当我们考虑有许多活动积极活动力很强的改革团体多半未向政府登记的事实，则民间结社也应该是促成政治民主化的重要力量。

    就各种不同的社会团体而言，其中变化起伏最大的是宗教团体，在一九八九年人团法修订实施后，在五年间竟成长了37.39倍，是各类团体包括职业团体和社会团体在内，成长最为快速。在1989年以前，全国性的宗教团体只有十七个，五年后却增加到一百零九个。1962至1976年间虽也有百分之四十五的成长率，但那是十四年期的成长率，同时实际增加的宗教团体个数也只有五个，因为原来的基最小，只有十一个，所以成长率的意义也不是很大。宗教团体之所以有该校特殊长期不成长而在人团法修订施行后快速成长的现象，主要是因为在戒严时期执政当局管制最严的团体有两种，一种是政治团体，另一种就是宗教团体。政府向来对有聚众能力的宗教团体予以最严密的监视，乃至加以压迫。在戒严时期宗教及宗教团体遭到压迫的情事不断发生。政府也一直不开放宗教团体的登记，只有极少数宗教团体通过特殊关系可向政府登记。但到1989年人团法实施后，宗教团体可以依法向政府登记，许多宗教团体就积极登记为社会团体。

    自1989年，政府依修订的人团法，重新界定各类团体，除「宗教团体」和「宗亲、同乡、校友会、妇女」两类团体外，数字完全无法连续，无法使比较分析。于是我们只能将之归并成「非宗教团体」来讨论。不过，在1988年以前地各类团体的发展仍然可以提供一些有意义的资讯，只是不能和1989年以后的资料相比较，相当可惜。由于宗教受到长期的压抑，宗教团体最难解严前为数极少，大约只有十多个，在人团法修订后，开始有非常快速的增加，但实质上并不可能无限制膨胀，在1996年后已有趋缓的迹象。即使在高成长的状况下，宗教团体数增加到一两百倍，可是在整个社会团体所占的比例并不高，仅为百分之六、七左右。因此，非宗教团体的成长趋势乃和社会团体整体的发展状况十分接近。值得在此再加以讨论的是，在1984年到1996年的趋势变化。即在紧贴解严及人团法修订实施前后的状况，确实有明显的变化。在人团法修订实施前五年，即1984年至1988年，非宗教的社会团体成长率为百分之十九，为而在1989年到1993年的五年间，成长率突然升到百分之七十六。更值得注意的，再下去五年，成长率却下降到百分之五十三。总的来说，民主化确实有助于民间结社的自由，特别是在宗教团体以外的各种社会团体的增加，显示特殊的政治和宗教团体之外，也还是受到政府放宽结社管制的影响。这种情形也存在于文教基金会（萧新煌 1991,1997）。然而，政府在长期威权统治后为何愿意进行自由化和民主化的变革。是否也是受到在野势力快速成长，而反对势力结合成若干政治和社会运动组织有关。换言之，政府开放党禁并开放人民团体的设置，应该是受到反对运动冲击所做的回应。

    若以年成长率来讨论，宗教团体在1991年的成长率高达百分之百，即一年间团体就增加了一倍多，而在此同时，非宗教的社会团体成长率则为百分之三十六，虽已经是相当高的成长率，然而却仅及宗教团体成长率的三分一而已。不过无论如何这种成长有很重要的实质的意义，显示人民结社自由在台湾已受到适度的保障。非宗教性社会团体的成长和宗教团体的情况是很不相同的，各式各种不同社会团体的持续出现，每年的年成长率，除1990-1991年以外，在1995年以前都是两位数，至1996年后，则降到个位数，但仍有实质性的增加。大体上，这类的社会团体更接近志愿团体，和职业团体、政治团体乃至宗教团体有明显的差异，也可以说是民间社会的最主要的部分。社会团体的持续增加，是台湾民间社会力量愈来愈大，进而对进一步民主化有着重要的影响。

     在社会团体当中，除了宗教团体以外，资料较为完整而可再深入探究的是学术文化团体、社会服务及公益慈善团体、和宗亲、同乡、校友会、妇女团体等三类。不只是因为统计资料比较完整，也是因为这三类团体各自代表三种重要的的民间团体，学术文化团体接近职业团体，但又比较具有民间社会特质的团体。社会服务性团体也是积极性较强的民间团体，而宗亲会等则是以联谊为主的团体。这三类团体在社会变迁过程中应该有不同的面貌和意义。学术文化团体真正和学术有关的可能不是多数，大部分是以文化为主的团体，如果是这样，那么所显示的乃是民间对文化长期的关注。由于在1989年以后社会团体归类原则改变，使得学术文化团体一年之间就少了百分之十四。在观察1988年以前资料后，就显示在解严前，民间文化组织就已经有相当的成长，几乎每一年都有实质的成长，只在1979—1980年间有负成长的情形。在解严那一年更成长了百分之三十四，而在1988年也成长了百分之二十三。实际上，全部社会团体在1988—1989的成长率仅有百分率十六。因此，学术文化团体在人团法修订实施前就已经有大幅度的成长。

    社会服务性团体自1958年到解严前，都呈明显增加的趋势，只是有时成长率高达两位数而有时却只有百分之二。在人团法修订实施后，分类有所改变，但每年都是两位数的成长，只是在1995-1996年间居然减少了约四分之一。应该不是实际发生的情形，而是政府统计有一些状况。联谊性的同乡会校友会宗亲会之类的，在政治上并没有太多的争议，而且是有意竞选公职者大力所争取的，在发展上并未受到戒严政治的限制。在人团法修订施行后，这类团体的成长也起伏不定，有高达百分之二十一的负成长(1994-1995)，但也有三年有百分之二十五以上的成长。

    再就台湾省的状况而论，最明显的现象是，各类团体的增加趋势大都和解严以及人团法修订实施没有什么明显的关系（表二）。在职业团体方面，农会和渔会都呈长期负成长或不成长的局面，这和产业结构变迁直接有关，也因此工会有持续成长的趋势。这些都和解严没有什么关连，也和人团法修订实施与否无关。其实农会法、渔会法、工会法、工业团体法、商业团体法都是政府修订人团法的参考依据。也可以说这些团体的成立和运作本来就有特别法来规范。纵使在运作上并不理想，但在人团法修订后也未有任何改善。更重要的是，一些活跃的工人团体有许多都不是体制内的工会。值得注意的是，台湾省工会1984-1988年间的成长为百分之六十五，比1989-1993年的百分之十三高出许多。

    在社会团体方面，除成长率普遍比职业团体高以外，也都和解严或人团法修订实施关系比较小。就社会团体总数而言，1984-1988年间社会团体增加了百分之十七，而在1989-1993年间增加了百分之三十九。然而，在全国社会团体方面，这两个百分比分别是百分之十九和百分之八十三。只有宗教团体显示了开放结社的影响，但也远远不及全国性团体所受的影响。在1989至1993年宗教团体成长了百分五十四，而同期的全国性宗教团体则成长了百分之三千七百三十九，情况极为不同。

                         参与民间团体者等社经背景分析

    不同的社会团体在发展上有很不相同的趋势。接下来的问题则是到底参加不同团体的民众在社会经济背景上有什么不同。我们分析的台湾社会变迁基本调查共四次的调查资料档，即1985年的第一期，1990年的第二期第一次，1995年的第三期第一次，以及1993年的第二期第四次。前三次的调查题目都一样，都是请受访者回答参加了什么团体，前两次列出宗亲会、职业、宗教、政治、同乡会、校友会、康乐、社会的团体，而在1990年之后的两次调查则加列了祠堂与祭祀公业。1993年所列团体类别就完全不同，计列了十八种(详表)。在分析中，我们以性别、年龄、教育和都市化来检验各种不同团体参与者的社会经济背景（表三）。根据逻辑回归分析的结果，性别对参与何种团体的影响，大致上除了校友会和社会团体以及宗教团体外，都是男性参加者比较多，而女性只在康乐团体以及1985年的宗教团体比较多。传统的团体如宗亲会和同乡会乃至祭祀公业是以男性为主以外，在政治和职业团体里也还是以男性为主。这种情况在1985到1995十年间变化也不大，除了宗教、校友会和同乡会有些变化外，在其他团体方面却没什么变化。在1985年自称参加宗教团体者，女性的机率比较大，但1990年以致这种差异就不存在了。校友会也只在1995年有显著的性别差异，而参加同乡会的性别差异在1995年也变得不显著。在宗教和同乡会参与方面，性别差异的减少甚至消失可能有相关社会现象变迁的因素产生影响。例如台湾整体的宗教变迁，使得男性比以往更需要宗教来因应，男性参加新兴宗教团体的人数在增加。在这个系列的统计分析当中，性别在社会团体的参与上一直没有差异是很值得注意的，显示男女在非政治、非宗教和非宗亲同乡之外的社会团体参与情况类似。若这里调查的社会团体接近民间社会中的志愿团体的话，台湾妇女和男性在这方面的贡献就相近，而对民主化的贡献也就类似了。

    年龄愈大参加各种团体的机率就愈大，这种情形在宗亲会、祭祀公业、同乡会、宗教团体、政治团体乃至职业团体历年来都相当一致。在这些团体中，年长的威权乃是比较重要的，特别是在宗亲会这些传统长幼尊卑明显的组织中更是如此。在政治和职业团体当中，也多讲求资历的深浅，年龄成为重要的变项，年龄大的参与的机率也就愈大。康乐团体、校友会本来在前两次调查中，年龄都不曾影响到个人的参与，但在一九九五年的调查中却又发现年龄又都有影响，社会团体则在一九八五年以外的后两次调查年龄都有显著的影响。这种变迁的讯息需要进一步深入研究。

    教育对团体参与行为的影响方面，依团体的不同，大致上可以分为三种状况。第一种状况是教育对政治团体、校友会、和社会团体有显著的持续的影响。第二种状况是在职业、宗教、同乡、和康乐团体，教育的影响愈来愈小，大都在一九九○年第二次调查之后教育却未再有显著的影响。第三种状况则是教育从未发生作用，这种团体包括宗亲会和祭祀公业。总的来说，各种团体在功能和性质上有所不同。有的需要具某种教育程度以上者，工作才能推展，例如第一类的政治团体和社会团体。校友一定要具某种教育程度才可以，教育程度愈高，参加可能性就愈大，因为流失的会比较少。在其他的团体里，教育不是必须要有的条件，同时愈来愈平权的看法在这些团体中就更容易发生作用。在宗亲会和祭祀公业方面，辈份应该比教育更为重要，教育可以说是完全不可能有什么重大的影响。都市化程度愈高的地区，民众参与政治团体和宗教团体机率就愈高，显现都市地区这两类团体比较活跃的情势。都市化的影响在职业团体方面在一九九五年之后才比较显著，而在社会团体方面在九○年之后反倒没有影响，其在社会变迁上的等意义值得推敲。

                                团体参与与民主

    团体参与之所以和民主有关，主要是在于团体参与行为被认为和政治参与行为有关。在九三年的调查中，有三种政治行为可以拿来进行研究分析。第一种行为就是参加里民大会与否，第二种行为是参与选举的行为，包括听政见会、邀请亲友听政见会、阅读选举公报、阅读候选人传单等、参加选举餐会、观看投票过程、担任助选人。将这些行为指标总加起来成为一个复合指标，用来测量选举参与行为。第三称政治行为是参加陈情或抗议行动，问卷中有三个题目分别询问与自身有关、与地方或团体有关、以及与整体社会有关的事而向有关机关陈情或抗议。简单地将三个题目相加而成为测量陈情或抗议的指标。

    在分析中纳入了三大类变项，即社会经济背景变项、团体参与变项、以及民主政治态度的变项。逻辑回归分析的结果发现，里民大会之出席与否与三大类变项都有一些显著的关系（表四）。以性别、年龄、教育程度而言，年龄愈大、男性和教育程度低者出席里民大会的机率比较大。这足以显示里民大会是一个旧的不合民主需求的制度。在团体参与方面，参加宗亲会、农渔会、慈善团体和妇女会的参加里民大会的机率比较高，而参加自由职业工会等则显著地偏低。参与传统团体的民众，如宗亲会、农渔会和妇女会等，比较愿意出席里民大会，更进一步点明了里民大会的特性。也证实不是参与就一定会和民主有关，在政治态度上也得到一个佐证，即愈同意目前已经很民主不必多做要求的，参加里民大会的机率就愈高。

    在选举参与行为方面，男性和教育程度愈高，参与的机率愈大，但年龄并没有显著的作用。表示支持国民党或民进党的民众，在选举参与行为方面在参与团体方面都比较强。有明确的政党认同的民众在选举活动中都会比较热心参与。在团体参与方面，则参加农渔会、工会、宗亲会、慈善团体、后备军人组织、义警义消或义交的民众都有明显的较高的机率去参与选举活动。推敲这些团体的特性，可以说是国民党长期运作的对象，也可以说除了部分工会以外，这些团体大都是支持国民党的，也是除了眷村以外最容易被动员的对象。后备军人和农渔会和许多工会实际上可以说是国民党的外围组织，国民党经常会加以动员。这个分析再一次发现，参与某一些团体确实会影响到选举参与行为，但这类团体动员的行为很可能是偏离了民主政治的。这和台湾长期威权政治和国民党一党独大有关，在威权政治传统里向来十分重视所谓的组织工作，即强力控制民间团体。最近，中华电信工会指责国民党干预工会选举自主，要求劳委会致函国民党终止对工会的运作，国民党中央则反驳称，执政党一向是本着合法、合理的原则与工会等民间团体互动，并未干预工会运作的自主权。国民党有社工会专门处理社会团体事务，最主要的工作就是要在选举时动员各种社会团体来支持国民党。这种革命式政党的做法和民主政治发展显然是矛盾的，政党大力介入民间团体也对民间社会的形成造成很大的阻力，再进而对台湾未来民主政治的发展有相当的妨害。

    在陈情或抗议行为方面，所有的社会经济背景变项却没有显著的影响。也只有支持民进党者在参与的机率上比较高，支持国民党与否没有影响。或许这正表现了国民党执政而民进党在野的相对角色。至于在团体参与和陈情或抗议间的关系，大体上发现参加农渔会、工会、自由职业工会、一般同业公会、宗亲会、宗教团体、社会公益团体、义警义消等的民众在陈情或抗议行为上的机率比较高。这些团体有些是本身权益受到侵害需要寻求保障，有些可能是为了社会公益而陈情。为了进一步厘清到底不同团体参与抗议或陈情在动机上有什么不同，我们就以原来三个题目来分析。原先三个题目分别是为「与自身有关的事情」陈情或抗议，为「与地方有关的事情或自己团体利益有关的问题」陈情或抗议，以及为「与整体社会有关的事情」向政府陈情或抗议。结果果然如所预期，参与不同团体及具不同政治态度，在不同范畴议题上是否陈情或抗议，有明显的差异（表五）。

    社经地位变项对于为自己的事情陈情或抗议没什么影响，甚至和倾向那一个政党没有关系。主要是因为事关自己多半是私事，和公众无关。在参与团体方面，一般同业公会这种情事比较多，参加救国团的机率也大一些。个中原由一时还不是很容易理解。在政治态度上，比较开放性的民众机率也比较高。比较值得注意的结果是，在为地方及团体的事陈情抗议的，就会受到是否喜欢民进党这个变项的影响。也就是说愈喜欢民进党的民众为地方或团体事务采取陈情抗议行动的机率高一些。在参与团体方面，参加农渔会等团体者和参加自由职业工会者比较不会为地方式团体的事情去抗议陈情。在态度上认为目前已经很民主了不必多做要求。为整体社会事情陈情或抗议者，在政党喜好上有关系，愈偏向喜欢民进党的民众就愈会去为整体社会的事去陈情或抗议。
 
                   台湾民间团体的自主性及运作的困境

    民间社会形成过程中，民间团体扮演极为重要的角色，甚至我们可以说民间社会之所以可能乃至于独立自主的民间团体。若没有独立自主的民间团体，民间社会就不可能形成。从这个角度来考量台湾社会的状况，就可以发现，民间团体独立自主性不足。这又和长期的威权统治有关，也和民间力量无法有力发挥有关。民间团体或社会团体仍然有很强的依赖政府乃至政党的倾向，而政府和政党也在拥有庞大资源的优势下，将民间团体当作是可运作来配合政府或政党需要的资源。最近几年，政府又有许多委办或官营民办的措施，民间团体为了求生存也试图获取政府资源。两者间的依存需求若安排不当，民间团体失去独立自主性，则对民间社会的形成就有很大的破坏。

    从报纸新闻稿网路消息，本研究搜集了一些有关民间团体或社会团体的资料。主要是进入中时电子，以关键字「民间团体」进行全文检索，以七月份为范围，得十四条新闻。在网路上，以 GAIS系统搜寻「社会团体」，经整理得十四个消息。就这二十八条消息我们做了内容分析，主要是厘清民间团体或社会团体有没有和政府发生关系，发生什么关系。结果发现，民间团体，至少是上新闻的民间团体，都和政府或多或少有些关系。这种关系大约可分为五类，最主要的一类是政府与民间资源的对应利用，其次是意见的征求与接纳，第三种是政府单向评鉴民间团体，第四种是民间团体响应政府号召，第五种则是民间团体占用政府资源（表六）。

    第一类所谓的政府与民间资源的对应利用，主要是指许多民间团体都会接受或争取政府委托来支撑其运作，相对的，有些政府机构又特别强调政府资源有限而民间资源无限，希望利用民间资源来促成政策或计画的实现。这两方都有意利用对方的资源，虽不是一对一对应的，仅就政府和民间整体来说可以说是对应的，只是民间团体向政府所争取的资源和政府所需民间支应的资源可能是很不一样的。例如，在社会福利经费大量增加时，政府本身的人力不足以因应，于是需要将许多业务或工作委托民间团体来经营，相关的民间团体也多需要资源，尤其是经费来支应所需。于是就有许多政府委托民间的计画或业务。在另一方面，有些计画或工作，政府部门并无经费或经费不足，就希望从民间团体或私人企业来寻求资助。有时也不是没有经费，而是欠缺技术或欠缺创意，也倾向于向民间去寻求。有时则政府机构为了推广某个政策或计画，乃与民间团体合作以增强推广的效果。

    第二类是关于意见的征求或接纳，是指政府机构为推行某个政策或方案，希望在政策或方案确定前，征求相关的民间团体的意见。或在方案或政策已经拟订后，邀请民间团体表示意见。在当前的台湾社会，民间团体对与之相关的政策或方案可能已有自己一套完整的构想，或有一些强烈的意见提出。

    第三种是政府单向评鉴民间团体。在民间团体经政府审查核定才可以设置的前提下，就要有政府部门主管民间团体的管理业务。既然成了政府部门的业务，主管机关就会依法来管理民间团体。虽全面管理并不可能，但有些政府部门还是会采取若干措施来评鉴或奖励民间团体。例如，内政部主管多项与人民团体有关的业务，就会经由评鉴来奖励某些团体。而文建会也资助民间艺文团体时，进行评鉴或审查。

    第四种是民间团体响应政府号召，参与某一些活动或行动。在戒严时期，这种号召与活动只是很频繁的。规模大的有中华文化复兴运动，规模小的就层出不穷。官方一发动，许多民间团体都响应政府号召，推动相关的活动。

    第五种则是民间团体占用政府资源。这是一种很奇特而不合理的现象，是戒严威权统治，党国不分而造成许多政府的资源被国民党机构所占有，至今未能归还。这些国民党的机构有些是人民团体。这个情形除了显示国民党在威权时代不当侵占政府资源的遗迹外，由于实际上还未解决，更显示对于民主政治的持续性等不正当的阻碍和干扰。

    民间团体在运作上常常有许多困难，其中比较严重的是经费和人事不足，因而多不能有效运作。许多团体其实都是空头等，只是形式上存在，实际上没有什么真正的绩效。根据内政部的调查，实际上有许多民间团体都接受政府的补助，甚至是主要经费就来自政府。一九七六至一九八一的资料显示，中央级的社会团体接受政府补助的经费占总经费的比例在百分之二十三到百分之五十七，其中慈善团体更在百分之三十一至百分之八十二。一九九一年的资料则显示中央补助各种团体的经费从百分之四到百分之二十七，接受补助最多的是体育团体，而社会服务及慈善团体则只有百分之二的经费来自政府。这个数字和前述的高比例极为不同。由于一九七六至一九八二年连续的调查的结果相当一致，而一九九一年的调查可能大有问题。另外我们从人民团体在调查中所表达的希望政府补助经费的情况也可以看出，经费是人民团体最困难的问题。在一九八九年到一九九五年间，希望政府能补助社团经费的在六、七成。没有办活动的团体当中，声称是因为经费不足的在一九九○年为百分五十六，在一九九一年至一九九五年间则高达七至八成。所以，大体上，人民团体普遍有经费不足的现象。这种情形在一些文教基金会和社会福利团体中也存在（萧新煌 1991,1997）。

    在活动方面，内政部的历次调查，问卷设计变化很大，也问了一些浮面而无效度等问题，实际的状况很难从调查中发现。不过，我们找到一些调查结果，却也可以帮助我们判断社团活动的情形。在一九九○和一九九一的调查中，报告指出各有百分之九十五、九十七的团体会务都正常运作。在一九八九的调查中也有百分之八十七等社团按时召开社员大会。但该次调查却发现大会的平均出席率低到百分之二十八。这表示很大一部分团体开的会都不合法，都不到法定人数。同时按时开理监事会的团体也只有一半。此外，一九九一年的资料也显示全国有百分之五十六的团体未定期改选理监事。虽然资料相当支离破碎，经过我们这番整理，其实还是可以很清楚地看到国内人民团体实际运作的困境。

                                      结论

    在解严前，结社自由受到相当的限制，不仅在成立新的团体时受到很多限制，在组织运作上也受到国民党的掌控。自一九八○年代开始，民间自主性的力量开始在不同团体内部发挥力量，而志愿组成的团体虽不曾经政府核准，但愈来愈多，而且也愈来愈活跃，尤其是有许多是在争取基本人权，或是具有浓厚社会运动性质。这些团体结合政治上的反对势力，不断冲撞戒严体制，是促成解严的重要力量之一。也因解严而进一步促进了结社自由。

    一九八六年民进党宣布成立，执政当局逐渐默许了组党自由，进而不得不将新政党合法化。但在不愿制定政党法的情形下，将一九四二年制定的「非常时期人民团体组织法」拿出来修改，将政党与政治团体视为人民团体纳入，并再大幅修订人民团体法。这个法的修订有许多根本的争议，例如政党应不应该以一般人民团体法来规范，法律名称应不应该冠上「动员戡乱时期」，不得违背宪法或主张共产主义、或主张分裂国土三原则应否纳入，非政治团体应该采报备制或是核准制等等。但除了对政党成立最后决定从宽以外，都依比较保守的原案通过，因为当时在近三百席立法委员中，只有十多席属民进党及少数比较开明的国民党籍立委，即使杯葛也是效果十分有限。

    不过，修订过的人民团体法施行后，对民间团体的发展有很大的影响，许多新的各类团体增加了许多，尤其是社会团体数量成长很明显。这是自由化民间力量释放的结果。结社自由的保障显示了台湾民主的进展，社会团体的增加是结社自由的结果，但社会团体的增加以及其实际功能的发挥对台湾民主的进一步发展有什么积极的作用，是值得深入检视的。

    若以对政治态度与行为的影响来评估，民众参与比较传统性的团体或参与继续由执政党可有效动员的团体，往往在选举行为上表现比较积极。由于这类团体比较传统而保守，这样的结果似显示了残余的威权政治的性格，反而和强调团体参与有利民主的建构与提升的理论预期相反。在陈情与抗议的行动上，则大体呈现比较复杂的状况，参与那些比较传统或保守团体的民众显著地不参与陈情或抗议，态度比较民主或偏向民进党等则参与的机率比较高。

    就民间团体的运作而言，不少民间团体的自主性并不高，而且在经费上大多有困难。于是民间团体乃接受政府的补助。在实际上各种团体运作得不是很积极，例如大会的出席率普遍偏低，平均出席率只接近百分三十而已，而更有百分之五十六的团体并未定期改选理监事。简言之，从若干证据以及个人参加不同团体的经验，成员对团体事务并不积极参与。大多数的团体多半成为少数领导和南部在运作，多数成员多无意积极参与。许多活跃而有影响力的团体其实也只是少数人在积极参与，大部分其他成员多不会投入。似乎选出或组成干部后就要靠干部，而成员就希望干部去做事就可以了。

    本文基本上是以实际资料的分析来掌握在台湾社会里，结社自由及民间团体运作及其对政治行为的影响。根据多样的资料，我们试图进行深入的分析与解释。在理论上，台湾民间团体的发展，一方面显示新托克维尔及社会资本论的观点得到部分支持。民间争取结社自由，在解严前就突破禁忌组织起来冲撞戒严体制，解严后民间团体更是快速成长，整体而论，对社会政治形成很大的冲击。然而究竟是否促进了台湾社会政治的进一步的民主，则并不明确。若以参与社团与否对政治参与行为的影响，我们却又发现参加比较传统的甚至比较不民主的团体反而在选举行为上比较积极。该却又显示了参与不一定促成民主，甚至似乎还对民主产生一些阻滞和伤害。再考量团体实际运作的状况，则低自主性，内部参与状况也不理想，则若干精英的观点也获得相当的支持。就团体内部而言，少数干部成了主要的活动份子，而一般成员多不积极参与。似乎成员的参与主要在于选出领导和干部。

    至于台湾的情形是否可以用社会资本论来论析，本研究一时尚未及深入探究。但一方面近年来许多研究都支持团体参与因增加社会资本而促成民主，有的是针对单一国家的研究，如 Putnam (1995)， Armony (1998)，Rich(1999)，也有一些从事国际比较研究，如 Paxton(1998)。国内也开始从这合理论观点讨论非营利组织，如顾忠华（1999）。然而，正如Newton (1997)指出社会资本为许多不同的目标许多不同的人赋与了许多不同的意义。一时还未能做有效的厘清，暂存不论。在后续的研究中型加以探讨。

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